Kamu Kesiminin Kapsamı | 2023
5018 Sayılı Kanun Çerçevesinde Türkiye’de Kamu Kesimi
2007’den sonra Türkiye’de uygulanacak olan kamu mali yönetimine getirilen yeniliklerle kamu kesimi; 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’na göre genel yönetim kapsamındaki kurumlar olarak belirlenmiştir. Ancak kamu kesimi içerisinde KIT’leri de kişileri genel yönetim kapsamındaki kamu idareleri ve KIT’ler olarak tanımlanmıştır.
Kamu Tüzel Kişileri:
1. Genel Yönelim Kapsamındaki Kamu İdareleri
a. Merkezî Yönetim Kapsamındaki Kamu İdareleri
1. Genel Bütçe Kapsamındaki İdareler
2. Özel Bütçe Kapsamındaki İdareler
3. Düzenleyici ve Denetleyici Kurumlan
b. Sosyal Güvenlik Kurumlan
c. Mahalli İdareler
1. Kamu İktisadi Teşebbüsleri (KİT) Yukarıdaki düzenlemeler ile Türkiye’de kamu kesimi yeniden yapılandırılmış bulunmaktadır.
Genel bütçeli kamu idareleri;
•Genel bütçeli kuruluşlar tek bir tüzel kişilik altında toplanmıştır.
•Aynı nakit idaresi altındadırlar. Nakit idaresini genel bütçeli kuruluşlar adına hazine yapmaktadır. •Genel bütçeli kuruluşların kendi mal varlıkları yoktur, mal varlığını onlar adına Maliye Bakanlığı yürütmektedir.
•Hazine birliği kapsamında sayılmaktadırlar.
Genel Bütçe: Genel bütçe, Devlet tüzel kişiliğine dahil olan ve bu Kanun’a eldi (I) sayılı cetvelde yer alan kamu idarelerinin bütçesidir.
Özel bütçeli idareler; özel bütçe, bir bakanlığa bağlı veya ilgili olarak belirli bir kamu hizmetini yürütmek üzere kurulan, gelir tahsis edilen, bu gelirlerden harcama yapma yetkisi verilen, kuruluş ve çalışma esasları özel kanunla düzenlenen ve bu Kanuna ekli (II) sayılı cetvelde yer alan her bir kamu idaresinin bütçesidir.
Katma Bütçe: Eski düzenlemede katma bütçeli kuruluşlar olarak adlandırılan birçok kuruluş, örneğin üniversiteler, özel bütçeli idare olarak belirlenmiştir. Bir başka deyişle 5018 sayılı Kanun ile eski kanuna göre katma bütçeli kuruluşların yeni adı özel bütçeli kuruluşlar olmuştur.
Sosyal Güvenlik Kuruluşları
Sosyal güvenlik, özünde, insanların yaşamlarında karşılaşacakları muhtemel ekonomik ve sosyal risklere karşı önceden gerekli önlemlerin alınarak kendilerine gelir sağlamak üzere oluşturulmuş kamu harcama programıdır. Yaşamın içinde risk ve belirsizlik, yaşlılık ve hastalık gibi sosyal tehlikelerin ortaya çıkaracağı olumsuzlukları hafifletmeyi ya da yok etmeyi sağlayan önlemleri içermektedir. Türkiye’de sosyal güvenlik kuruluşları; Sosyal Güvenlik Kurumu (SGK) ve Türkiye İş Kurumu Genel Müdürlüğü (İŞKUR) bulunmaktadır.
Yerel Yönetimler
Yerel yönetimler, belirli bir coğrafi alanda yaşayan yerel topluluğun bireylerine bir arada yaşamak nedeniyle kendilerini en çok ilgilendiren konularda hizmet üretmek amacıyla kurulurlar. Yerel yönetimler, il, belediye veya köy halkının mahalli müşterek ihtiyaçlarını karşılamak üzere, kuruluş esasları kanunla belirtilen ve karar organları yine kanunda gösterilen seçmenler tarafından seçilerek oluşturulan kamu tüzel kişileridir.
Yerel yönetimler merkezi idare tarafından kendilerine aktarılan görev ve yetkileri belli bir çerçeve içinde yerine getirmektedir. Buna yerel özerklik denir. Kanunla öngörülmüş durumlarda merkezi idarenin yerel yönetim kuruluşlarının eylem ve işlemleri üzerinde sahip olduğu sınırlı denetim yetkisine idari vesayet denir. İdari vesayetin amacı, mahalli halkı otoritenin keyfi uygulamalarına karşı korumaktır. Türkiye’de yerel yönetimler; il özel idare, belediyeler ve köyler olarak ifade edilmektedir.
Döner Sermayeli İşletmeler
Döner sermayeli işletmeler, devletin asli ve sürekli kamu hizmeti görevlerinin yürütülmesi sırasında oluşan atıl kapasitenin kullanılması amacıyla ortaya çıkmıştır. Bu işletmeler 2018 yılında yayımlanan Karar ile hazine nakit yönetimi kapsamına alınmıştır.
Kamu İktisadi Teşebbüsler (KİT)
Mal ve hizmet üretmek amacıyla kurulmuş olan mali olanaklarının yarısından fazlası merkezi veya yerel kamu yönetimleri tarafından sağlanan veya işletme sonuçlarından bu yönetimlerin sorumlu bulunduğu ve bunlar tarafından denetlenen girişimlerdir. Genel ortak amaç “kamu yararı” dır. Kitlerin kuruluş amaçları arasında;
Ekonomik kalkınmayı sağlamak,
Tekelleri devlet eliyle işletmek,
Özel kesimin başarısız olduğu ya da giremediği alanlardaki işleri yapmak,
Ekonomiye yön vermek,
İstihdamı ve üretimi arttırmak,
Özel kesime destek olmak ve öncülük etmek,
Gelir dağılımını düzenlemek gibi ekonomik nedenler vardır.
KİT’lerin tüzel kişilikleri vardır, özel hukuk kanunlarına tabiidirler.
Fonlar
Belirli amacın gerçekleştirilmesi için ayrılmış bulunan ve gerektiği zaman kullanılmak üzere belirli bir hesapta toplanan ve harcanan paralardır. Amaçları bakımından fonlar; sosyal, kültürel ve ekonomik olarak sınıflandırılırlar. Fonlar bütçe içi ve bütçe dışı olmak üzere ayrılırlar. Bütçe içi fonlar parasal kaynağını bütçe ödeneklerinden alır. Bütçe dışı fonlar ise genel olarak hem gelirleri hem de giderleri bütçe ile ilişkilendirilmeyen özel yasalarla kurulan, özel mevzuatına göre faaliyet gösteren bütçe yasasından bağımsız olarak yönetilen ve uygulanan paralardır.
Türkiye’de Kamu Kesiminin Boyutları
Türkiye yaşadığı 2001 ekonomik krizinden sonra önemli politikaları yürürlüğe koymuş ve uygulamıştır. Bu politikaların en önemli ayağını kamu mâliyesini ilgilendiren politikalar oluşturmuştur. 5018 sayılı KMYKK ile kamu mâliyesinde köklü değişiklikler gerçekleştirilmiş ve kamu kesiminin yapısı yeniden oluşturulmaya çalışılmıştır.
Yeni değişikliklerle birlikte kamuda şeffaflık ve hesap verilebilirlik ilkeleri geliştirilmekte, kamu kesiminin boyutları daha sağlıklı bir şekilde görülebilmektedir. Kamu kesiminin ülke ekonomisi içerisindeki boyutu çeşitli şekillerde ölçülmeye çalışılmaktadır. Harcamaların ve gelirlerin GSYH içindeki payları kamu kesiminin kapsamı hakkında önemli bilgiler sunmaktadır.
Bu ölçülerden en çok kullanılanı harcamaların GSYH’ye oranlanmasıdır. 2006 yılından sonra kamu kesiminin bütçe türleri itibariyle GSYH içindeki paylarına bakıldığında mahalli idarelerin, SGK’nın, Fonlar’ın, Döner Sermayelerin kamu kesimi içerisindeki payının büyüdüğü görülmektedir (Syf:114, Tablo 6.1). 2006 yılından bu yana KIT’lerin kamu kesimi olarak payı sürekli düşüş göstermiştir. Nitekim kamunun mal ve hizmet üretimindeki payının azaltılması yönünde izlenen politikalar neticesinde yıllar itibariyle KİT’lerin ülke ekonomi içerisindeki payı azalmaktadır.
KAMU KESİMİNİN BÜYÜKLÜĞÜNÜN ÖLÇÜLMESİ
Kamu kesiminin büyüklüğü çoğunlukla kamu giderlerinin veya kamu gelirlerinin dikkate alınmasıyla ölçülmektedir. Ancak kamu ekonomisinin büyüklüğü genel olarak, kamu kesimini temsil eden kurum ve kuruluşların yapmış oldukları harcamaların gayrisafi yurt içi hasılaya (GSYH) oranlanmasıyla hesaplanmaktadır. Yani, toplam kamu harcamaları GSYH’ye oranlandığında bir ekonomideki kamu kesiminin büyüklüğü ortaya çıkmaktadır. Ayrıca, kamu kesimi istihdamı, kamu yatırımları, kamu kesimi borçlanma gereği (KKBG), kamu borç stoku gibi makroekonomik değerlerin kullanılmasıyla da kamu kesiminin büyüklüğüne ilişkin bir yargıya varılabilir. Burada oransal ölçülerin kullanılmasının temel nedeni kamu kesiminin boyutuyla ilgili değişkenlerin nominal ve reel değerleri arasında fark olabilecek olmasıdır. Kamu giderlerinin veya kamu gelirlerinin gerçekleşen parasal tutarları kamu kesiminin nominal ölçüsüdür. Ancak kamu giderlerinin veya kamu gelirlerinin zamanlar arası karşılaştırmasında nominal ölçüleri kullanmak yanıltıcı olabilmektedir.
Kamu Kesimi Borçlanma Gereği ve Kamu Borç Stokunun GSYH’ye Oranı
Kamu kesiminin büyüklüğünün ölçülmesinde kullanılan ölçülerden bir diğeri kamu kesimi borçlanma gereğinin (KKBG) GSYH’ye oranlanmasıdır. KKBG, kamu kesimini oluşturan tüm birimlerin toplam gelir ve gider durumları arasındaki farkı göstermekte ve kamu kesiminin toplam borçlanma ihtiyacını hesaplamakta kullanılmaktadır. KKBG geleneksel açığın ortaya çıkardığı olumsuz sonuçları kaldırmak ve ülkeler arasında daha anlamlı karşılaştırmalar yapmak açısından ortaya atılmıştır.
Bu oran geleneksel açığın nakit bazında ölçümünü ifade etmektedir. Ayrıca oran genel kamu faaliyetlerinin yerleşik olmayan kişiler ve ülke ekonomisi üzerindeki etkilerinin anlaşılması bakımından önemlidir. Tablo 3.3 2006-2017 yılı arasında seçilmiş bazı ülkelerdeki KKBG’yi göstermektedir. Tabloya bakıldığında ülkelerin KKBG oranlarındaki genel eğilim kötüleşme yönünde olmuştur. Bir diğer deyişle bu ülkelerin kamu harcamalarının kamu gelirlerinden daha fazla büyüdüğünü göstermektedir.
Kamu Kesimi İstihdamının Toplam İstihdama Oranı
Ülkedeki toplam istihdam düzeyi içinde kamu kesimi istihdamının payı kamu kesiminin boyutlarına ilişkin bir izlenim edinmemize yardımcı olabilir. Birçok ülkede kamu kesimi istihdamı toplam istihdamın ¼’sı ile ¼’ü arasında bir paya sahiptir. Şekil 3.2’de Türkiye’nin 2007-2014 yılları arasındaki kamu kesimindeki istihdam oranları gösterilmektedir. Sağ taraftaki eksen kamu kesimi istihdamının toplam istihdam içerisindeki oranını göstermekteyken, sol taraftaki eksen ise kamu kesimi istihdam sayısını göstermektedir. İki veriye birlikte bakıldığında istihdam sayısında bir artış olsa da istihdam oranında bir düşme göze çarpmaktadır. Bu durum kamu kesimindeki istihdamın özel kesime kıyasla hızlı büyümediği anlamına gelmektedir.
Kamu Kesimi Yatırımlarının Toplam Yatırımlara Oranı
Kamu kesimi yatımlarının toplam yatırımlara oranlanmasıyla kamu kesiminin boyutlarına ilişkin bir gösterge daha elde etmiş oluruz. Bu çerçevede, kamu yatırımlarının toplam yatırımlar içindeki payı artış gösteriyor ise kamu kesiminin büyüklüğünün arttığını söylemek olanaklıdır. Ancak bu artış her zaman bire bir kamu kesiminin büyüklüğünün arttığı anlamına gelmeyebilir.
Kamunun yaptığı yatırımlara bakarak ekonomi içerisindeki büyüklüğü görülebilir. Bu oran kamunun ekonomide ne kadar kaynağı kullandığını gösterir. Ayrıca ekonomik yapının kamu ağırlıklı mı yoksa özel kesim ağırlıklı mı olduğunu ortaya koyar.
Kamu Kesiminin Kapsamı | 2023
