KAMU MALİYESİNDE KARAR ALMA
Oylama Modelleri
Siyasi karar alma mekanizmasının, bireyin tercihlerine dayalı olarak etkin bir biçimde çalı ması için dört ko ulun gerçekleşmesi gerekir;
1. Bireylerin kamusal mallarla ilgili tercihlerini kesin bir biçimde belirleyebilmesi
2. Belirlenen tercihlerin karar alma birimlerine bilgi kaybı olmadan aktarılması
3. Aktarılan birey tercihlerine dayalı olarak, siyasi karar alma mekanizmasının en iyi kararı alabilmesi
4. Alınan kararların bürokrasi tarafından en iyi biçimde uygulanabilmesi.
Bireylerin tercihlerini siyasi karar alma mekanizmasına aktarma yolu oylamadır. Siyasi karar almayı açıklamaya çalı an bazı basit oylama modelleri bulunmaktadır. Bunların birçoğu, doğrudan demokrasi modelleridir. Ancak, vatandaşların yerine karar verenler için oylama yöntemi olan temsili demokrasi modelleri de bulunmaktadır.
Herhangi bir oylama modelini analiz etmeden önce, teklif edilen bir önerinin kabul edilmesinde kullanılacak olan bir oylama kuralına ihtiyaç vardır. Kararlar hangi çoğunlukta alınacak sorusunun yanıtı bulunmalıdır.
Optimal Oy Oranı
Optimal oy oranı tanımlanmadan önce bazı kavramların yapılması yerinde olacaktır.
Oy çokluğu; Belirli bir oran aranmadan çok oy alan alternatifin kazanmasıdır.
Salt çoğunluk; Oylamaya katılanların yarıdan en az bir fazlasının sa lanmasıdır.
Oy birliği; Oylamaya katılan tüm ki ilerin eksiksiz kabul etmesini gerektiren kuraldır.
Nitelikli çoğunluk; Oylamaya katılanların 2/3, 3/4, 4/5 gibi salt çoğunluktan daha fazla oy gerektiren kuraldır.
Optimal oylama kuralını ilk analiz edenler James Buchanan ve Gordın Tullock’tur. Buchanan – Tullock optimal oy kuralı için, iki maliyet doğrusu tanımlamışlardır. Bunlar dışsal maliyet ve karar alma maliyetleridir. Herhangi bir kamusal karar için, seçmenlerin daha fazla oranda oylarının gerekli olması, seçmenlerin oylamadan daha fazla kazanç elde etmesine neden olacaktır. Ancak, gerekli oranda seçmenin anla ması için, karar alma maliyetleri ve zaman da o kadar artacaktır.
Bir alternatifin kazanması için, gerekli oy oranının azalmasının anlamı, daha çok bireyin azınlıkta kalarak alınan karardan zararlı çıkmasıdır. Gerekli oy oranı arttıkça da azınlıkta kalan birey sayısı azalacağı için, ortaya çıkacak zararlar da azalacaktır. Bu zararlardaki azalımayı gösteren emri, dışsal maliyet e risidir. Oy oranının artmasıyla karar alma maliyetlerinde bir artı olacaktır. Oy birliğine yaklaştıldıkça, herhangi bir kararı alabilmek için, geçecek zaman ve katlanılacak maliyet de o kadar artacaktır.
Oy birliğinde ise kararların alınmasında her bireyin, bir anlamda, veto yetkisi olacağından, stratejik davranı lar çok daha önemli hale gelecektir. Gerekli oy oranının artmasıyla ortaya çıkan bu maliyet de “karar alma maliyetleri” e risinde gösterilmektedir.
Tanımlanan bu iki maliyet eğrisinin toplamı, gerekli oy oranının toplam maliyetini (C+D) vermektedir. Toplam maliyet eğrisinin minimum oldu u yerde optimal oy oranı belirlenmiş olacaktır.
Ancak, Optimal oy oranın bu biçimde belirlenmesinin getirdiği sorunlar da vardır. Öncelikle dışsal maliyet fonksiyonunun belirlenebilmesi için, temsili bireyin kolektif anlamadan do an tüm kazançların gerçekle ti i fayda düzeyini bilmesini gerektirmektedir. Bunu belirleyebilmek oldukça güçtür. Bir diğer sorun, optimal çoğunluğun seçiminde kullanılan kural ile ilgilidir. n0’ın tüm bireyler için aynı olmasını garantileyen hiçbir şey yoktur.
Medyan Seçmen Modeli
Kamusal malların üretim düzeyinin belirlenmesinde en eski model, çoğunluk oylama modelidir. Medyan seçmenin en çok tercih ettiği düzey çoğunluk tarafından kabul edilmiştir. Kamusal mal tercihlerin normal dağıldığı bir durumda, medyan seçmen, ortalama tercihe sahip olacağı için, çoğunluk kuralıyla kamusal malın üretim düzeyi etkin olacaktır. Kamu malı tercihleri normal dağılmamışsa, ortalama tercihlerle medyan seçmen farklılağacaktır. Çoğunluk kuralı medyan seçmeni karar verici konumuna koyduğu için, optimal olmayan bir sonuç elde edilecektir. Örneğin; ortalama medyanı aşarsa çoğunluk kuralıyla oylama, kamu malı üretiminin optimal altı belirlenmesine neden olacaktır.
Oylama Paradoksu
Çoğunluk oylama modelinin oldukça tartışılan bir yönü herhangi bir sonuca ulaşamadığı durumdur. Kişisel tercihlerde ortaya çıkan bazı tutarsızlıklar oylamada bir paradoksa neden olmaktadır. Oylamada seçeneklerin hiçbiri diğerine üstünlük sağlayamama durumu vardır. Seçim farklı iki alternatif arasında tekrarlandıkça farklı sonuçlara ulaşılmaktadır. Oylama paradoksunun ortaya çıkardığı bu duruma “döngüsel çoğunluklar” (cyclical majorities), “sosyal tercihlerin geçirkensizliği” (intransitivity of social preferences) olarak adlandırılmaktadır.
Böyle bir durumda, bireysel tercihlerden sosyal bir tercih yapmak imkânsızdır. Bireysel olarak her bireyin tercihi kendisi açısından doğrudur. Bireysel tercihlerde küçük ortaya tercih ediliyor, ortada büyüğe tercih ediliyorsa küçük büyü e tercih ediliyor demektir. Ancak, sosyal tercihlerde bu durum her zaman geçerli olmamaktadır. Medyan seçmen modelinin bir sonuca ulaşabilmesi için gerekli koşul tüm bireylerin tercihlerinin tek zirveli olmasıdır.
Oy Alışverişi (Logrolling)
Siyasi karar almanın iki önemli özelliği vardır. Birincisi, çoğunluk kuralıyla bir konu üzerinde karar verilirken her bireyin oyu, seçmenin tercih yoğunluğu dikkate alınmadan, aynı ağırlıkta oldu bunun kabul edilmesidir. ikincisi, tekliflerin birbirinden bağımsız olarak karara bağlanmamasıdır. Teklifler üzerinde sürekli olarak oylama yapılması, zaman içinde oy alışverişine (oy ticareti) neden olmaktadır.
Çoğunluk oylaması; parasal olarak tüm seçmen tercihlerinin aynı yoğunlukta olduğu varsayımıyla her bireyin sadece bir oyu olduğu varsayımına dayanmaktadır. Her bireyin tercih yoğunluğunun aynı olmasının anlamı, çoğunluğun desteklediği bir teklifte, toplam kazançların toplam kayıplardan fazla olmasıdır. Çoğunluk oylaması, bireylerin alternatifler konusunda tercih yo unluklarını belirtmelerini engellemektedir.
Çünkü; her birey bir oya sahiptir. Rekabetçi piyasalarda bireyler bir mal ve hizmet için daha fazla ödeme yapmak isterlerse (bütçe kısıtlarına kadar), tercih yo unlu unu göstermi olmaktadır. Kamusal tercihlerde bir birey bir oy kuralı varken rekabetçi piyasalarda bir -bir oy kuralı geçerlidir. Rekabetçi piyasalardaki bu kurala uygun biçimde kamusal kararların alınmasındaki kurallara uygulanabilir.
Örneğin; puanlı oylama ya da puan verme kuralı (point voting) gibi. Bu kurala göre, her seçmene, örne in 100 puan verilir. Seçmenler ajandada yer alan konular hakkında tercih yo unluklarına göre söz konusu puanlar da ıtırlar. Çok fazla tercih ettikleri bir alternatif için tüm puanlarını oylayabilecekleri gibi, tercih yoğunluğu çok düşük olan bir alternatif için sadece bir puanlık oy kullanabilirler. Bu biçimde yapılan oylamada tüm seçmenlerin oyları (puanları) toplanmakta ve en çok puan alan alternatif kazanmaktadır. Bireylerin tercih yo unluklarını oylamalarda dikkate almanın bir ba ka yolu oy alı veri idir. Oy alı veri inin refah artırıcı ya da azaltıcı olarak görülen örneklerinin dışında, oldukça olumsuz sonuçları da ortaya çıkabilmektedir.
Örneğin; güvenoyu verme, görüşülen bütçeye olumlu oy verme, koalisyon hükümetlerinin kurulu unda, bakanlık pazarlıklarında, milletvekili transferlerinin gündeme gelmesi oy ticaretinin, çok ahlaki olmayan (demokrasi kültürüne aykırı olan) gizli alışverişine örneklerdir. Hatta bazı zamanlarda belirli oylar kar ılı ı yüksek paraların konu ulması, gizli ve ahlaki olmayan oy ticareti örnekleridir. Oy ticareti her zaman gizli yapılmaz. Koalisyon protokollerinde, koalisyonu olu turan partiler birbirlerinin politikalarını destekleme sözü verilir.
Bu açık oy alı veri i olarak adlandırılmaktadır. Bu tür açık oy alı veri leri bir anlamda yasallık kazanmaktadır ve demokrasi kültürüne aykırı sayılmazlar. Oy alı veri lerinin olumsuz bir yönü de kamu harcamalarının a ırı artmasına neden olmasıdır. ki ayrı partinin kendi bölgelerine ve seçmen tabanına yönelik politikaları destekleme sözü vermesi sonucu, oy ticaretinin olmadığı durumlarda, kamu harcamaları fazla olacaktır.
Downs Temsili Demokrasi Modeli
Seçmen ve karar verilecek alternatif sayılarının artması halinde, doğrudan demokrasilerin işlemesi güçleşmektedir. Bireylerin bir araya gelip karar alabileceği oldukça küçük birey sayılarında bile, her bireyin her alternatif hakkında düşüncelerini açıklamak için fırsatları olmayacaktır. Bu nedenle seçmen ve alternatif konular artarak seçmen tercihlerini temsil edecek bireylerin seçimi söz konusu olacaktır. Bir başka deyişle, temsili demokrasiler ortaya çıkacaktır.
Kamusal tercihler teorisi, temsili demokrasileri üç açıdan incelemektedir;
1. Temsilcilerin seçilmek için ve seçildikten sonra davranışları,
2. Temsilcileri seçen seçmen davranışları,
3. Temsili demokrasilerden alınan kararların özellikleri
Seçmenler gibi temsilcilerin de rasyonel bireyler oldukları varsayılmaktadır. Temsilciler de kendi fayda fonksiyonlarını maksimize etmeye çalı maktadırlar. Seçmenlerin fayda fonksiyonlarının kamusal mal ve hizmetleriyle bunların finansman biçimleri tarafından belirlendi ini varsaymak oldukça kolayken, temsilcilerin fayda fonksiyonlarını tanımlamak oldukça güçtür. Temsilcilerin fayda fonksiyonunda, kendi seçmen tabanının görüşlerini temsil etmekte başka nedenler de bulunmaktadır.
Downs modelinde siyasi partiler, toplum kaynaklarının etkin da ılımıyla ilke olarak ilgilenmemekte, her birinin temel amacı oylarını maksimize ederek tekrar seçilebilmektir. Hükümetlerin kaynakları etkin kullanmaya yönelik davranışları, ancak diğer partilerin rekabetiyle gerçekleşir. Dolayısıyla önemli olan konu partiler arası rekabetin, kaynakların etkin kullanımına yönelik işleyip işlemediğidir. Oy maksimizasyonu bu nedenle politikacıların ve partilerin davranı larını açıklamakta oldukça önemlidir.
Baskı Grupları
Kamusal kararların alınmasında, günümüzde, seçmenlerle politikacılar ve partiler arasındaki ili kilerden daha çok, baskı gruplarıyla politikacılar ve partiler arasındaki ili kiler geçerlidir. Çıkar grupları, benzer zevk ve tercihlere sahip bireylerin oluşturdu u gruplardır. Çıkar grupları, kendi çıkarlarına yönelik olarak politikacılar ve partiler üzerinde baskı oluşturacak biçimde faaliyette bulunduklarında baskı grupları adını almaktadır.
Bir baskı grubu oluşturmanın altında yatan gerçek, grup üyelerinin ortak çıkarları ve amaçlarıdır. Baskı gruplarının, grup üyelerinin ortak çıkarları için çalışması yapılan faaliyetin, kamusal bir mal ve hizmet niteliği almasına neden olmaktadır. Baskı grubunun yaptı ı hizmetin faydası, tüm bireylerce ortak tüketilmektedir.
Bu nedenle kamusal mallarda ortaya çıkan bedavacılık sorunu, baskı grupları için de geçerlidir. Bedavacılık sorunu, üye sayısının artmasıyla artacağı beklendi inden, çok sayıda üyesi bulunan baskı gruplarının da faaliyetlerinde başarı ansı da düşmektedir. Baskı grubu olarak başarıya ulaşma, elde edilecek fayda ya da çıkarın büyüklüğüyle doğru orantılıdır. Toplumun tüm kesimleri baskı grubu olarak örgütlenebilir ve etkin çalışabilirse baskı gruplarının, kaynakların etkin tahsisinde olumlu rolleri olduğu söylenebilir.
Bürokrasi
Bürokrasi, devletin vermiş oldu u hizmetleri üretmekten sorumlu büroların toplamı olarak tanımlanabilir. Bürolar hizmetlerin finansmanını, devletten istedikleri bütçeler aracılığıyla yaparlar. Bu nedenle büroların asıl finansman kaynağı, ortak bir havuzda toplanan vergilerdir. Büro ve bürokrasinin kaynak tahsisindeki rollerinin incelenmesi, bürokratların amaçlarının ve davranış biçimlerinin bilinmesini gerektirmektedir.
Genel olarak bürokrasinin etkin çalışmadığı, yenilikten uzak, esnek olmadı ı, rutine sıkı sıkı ba lı oldu u konusunda yaygın bir görü vardır. Bürokraside ortaya çıkan sorunların nedenleri, sadece kamu kesiminde yer almalarından de il, aynı zamanda bürokrasinin do asında da vardır. Özel sektör üretim faaliyetinde çalı anların yapacakları işler açık bir biçimde belirlidir, girdiler ve çıktılar gözlemlenebilir ve girdi çıktı arasındaki ili kiler de kolaylıkla tanımlanabilir. Kamu kesimindeki bürolar için bu sayılanların hiçbiri geçerli de ildir. Büroların çalışmasında teşvik yapısının oluşturulamaması temel sorunlardan biridir. Etkin bir teşvik yapısı, girdi çıktı ilişkisine dayalı, performans ölçümlerini gerektirirken, bürolarda girdi çıktılar belirli olmadığından, performans değerlendirmeleri de imkansız olamasa bile çok güçtür.
Büroların doğasında bulunan bir başka sorun, amaçlarının çokluğudur. Özel sektör üreticisinin genellikle tek bir amacı vardır; kâr maksimizasyonu. Ancak, büronun hizmeti birden çok amaca yöneliktir. Örneğin; devlet üniversitesinde bir fakülte açılacağı zaman, fakültenin nitelikli öğrenci mezun etmesi nedeniyle kaynak tahsisinde etkinlik sağlanacağı söylenebilirken söz konusu fakültenin, aynı zamanda gelir dağılımının düzeltilmesi yönünde de fayda sağlayacağı açıktır. Hangi amacın daha öncelikli olduğu değer yargılarına göre değişecektir.
Kendine verilen görevleri, soru sormadan, kurallara uygun bir biçimde yerine getiren bürokrat, Max Weber tarafından rasyonel bürokrat olarak tanımlanmıştır. Ancak, bu tip bürokrat Niskanen ve Breton tarafından daha gerçekçi bir biçimde tanımlanmış ve analiz edilmiştir. Niskanen bürokratları diğer bireyler gibi, fayda maksimizasyonunu amaçlamaktadır. Bürokratın fayda fonksiyonunu, ücreti, terfi koşulları, emrinde çalışan kişi sayısı ve onların ücretleri, bürokrata sağladığı ün, iktidar ve patronaj gücü tarafından etkilenmektedir. Bürokratın fayda fonksiyonu içinde yer alan birçok kalem doğrudan büronun bütçesini ilgilendirmektedir. Bu nedenle bürokratlar, fayda maksimizasyoncu oldukları kadar, bütçe maksimizasyoncusu olarak da nitelenebilirler.
Niskanen’in basit modelinde bürokrasi, toplum için en uygun noktadan iki kat daha fazla çıktı üretebilmektedir. Büro çıktısının, bütçesiyle doğru orantılı olduğu düşünülürse bütçesini, iki kat artırabilecektir. Tüm bürokratların aynı biçimde davrandıkları varsayılırsa bunun doğal sonucu kamu kesiminin iki kat büyümesidir. Niskanen’in bu modeli, devletin küçültülmesi gerekliliğini ortaya koymuştur.
Niskanen modelinde, büro hükümete bir bütçe büyüklüğü teklif etmektedir. Hükümet de bu teklifi değerlendirip azaltıp artırma ya da aynen kabul etme yetkisine sahiptir. Bu modelde büro, kamu hizmetini gören birim olarak tekeldir, bütçeyi ve büronun finansmanını sağlayan hükümet de tekeldir. Burada büronun bütçe teklifini yaparken nelere dikkat etti i önemlidir. Öncelikle ihtiyacı olandan daha büyük bir bütçe teklif edecektir. kinci olarak, bütçe teklifini yaparken ortaya çıkacak faydaları, fazla göstermeye çalışacaktır. Bu eğiliminde de çoğu zaman başarılı olacaktır. Çünkü; bürolar faaliyetleri konusunda, hükümete oranla çok daha fazla bilgi avantajına sahiptir. Hükümet üyeleri her büro ile ilgili ayrıntılı bilgilere sahip de ildirler ve bilgi edinmek için belirli bir maliyete katlanmak zorundadırlar. Bu tür bilgiye sahip olmayan hükümet üyeleri, büronun açıkladı ı fayda düzeyini ve bütçe büyüklüğünü kabul etmek durumunda kalmaktadırlar. Bütçe tekliflerini yaparken dikkat ettikleri üçüncü konu, hükümet üyelerinin bütçede bir indirim olasılığına karşı bütçelerini yüksek teklif etmeye çalışmalarıdır.
Niskanen’in modeli oldukça basit ve gerçeklerden uzaktır. ilk eleştiri olarak; öncelikle büro yöneticilerinin söylendiği gibi, bütçe maksimizasyonu amaçlayıp amaçlamadıkları sorgulanabilir. Çeşitli çalışmalarda belirlendiği üzere, bürokratlar bütçe maksimizasyonu aracılığıyla kendi fayda fonksiyonlarını maksimize etmekten ziyade, kamu yararına çalışmak ya da kamu görevini yerine getirmeyi amaçlayabilmektedirler. ikinci olarak; hükümetin, büro tarafından teklif edilen bütçeyi, sorgusuz olarak kabul etmesi söz konusu olmayabilir. Büroların bütçe teklifleri, genellikle önce hükümet tarafından incelenmekte, daha sonra yasama organlarında kabul edilmektedir.
Dolayısıyla bütçe tekliflerinde değişiklikler, büronun teklifinden sonra değişebilmektedir. Büronun, hizmet üretiminde bir anlamda tekel durumunda olması, bütçe teklifini “ya hep, ya hiç” ekline getirmesine neden olmaz. Çünkü; bütçe teklifini kabul edecek olan hükümet de tekel satın alıcı (monopson) durumundadır. Tüm bu eleştirilere rağmen Niskanen’in modeli, kamu kesimi bürolarında ortaya çıkabilecek kaynak tahsisinde etkinsizliklere neden olabileceğini göstermesi açısından ilgi çekici olmuştur. Büroların hizmet miktarının çok düşük olduğunu düşünen seçmen ve politikacı olduğu gibi, çok fazla olduğunu da düşünenler bulunmaktadır.
