Anayasa Mahkemesi Kararı E. 2004/85
10 Aralık 2011 Tarihli Resmi Gazete
Sayı: 28138
Anayasa Mahkemesi Başkanlığından:
Esas Sayısı : 2004/85
Karar Sayısı : 2009/69
Karar Günü : 2.6.2009
İPTAL DAVASINI AÇAN : Türkiye Büyük Millet Meclisi üyeleri Haluk KOÇ ve Orhan ERASLAN ile birlikte 120 milletvekili
İPTAL DAVASININ KONUSU : 14.7.2004 günlü, 5220 sayılı “Sağlık Hizmetleri Temel Kanununda Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun”un 1. maddesiyle 7.5.1987 günlü, 3359 sayılı Sağlık Hizmetleri Temel Kanunu’na eklenen Ek Madde 2’nin birinci fıkrasında yer alan “ve 1050 sayılı Muhasebei Umumiye Kanununun 24 üncü maddesine bağlı olmaksızın satmaya” ibaresinin Anayasa’nın 11. ve 35. maddelerine aykırılığı savıyla iptali ve yürürlüğün durdurulması istemidir.
I- İPTAL VE YÜRÜRLÜĞÜN DURDURULMASI İSTEMLERİNİN GEREKÇESİ
İptal ve yürürlüğün durdurulması istemini içeren dava dilekçesinin gerekçe bölümü şöyledir:
“14.7.2004 tarih ve 5220 sayılı Sağlık Hizmetleri Temel Kanununda Değişiklik Yapılmasına Dair Kanunun birinci maddesi ile 7.5.1987 tarihli ve 3359 sayılı Sağlık Hizmetleri Temel Kanununa eklenen Ek Madde 2’nin birinci fıkrasındaki “ve 1050 sayılı Muhasebei Umumiye Kanununun 24 üncü maddesine bağlı olmaksızın satmaya” ibaresine madde metninde yer verilmesinin Anayasaya Aykırılığı
2.7.2004 tarih ve 92 K. No.lu TBMM Plan ve Bütçe Komisyonu Raporunda da, “Taşınmazların satışının 1050 sayılı Kanunun 24 üncü maddesinden istisna tutulmasının uygun bir düzenleme olmadığı” belirtilmiş olmasına karşın Anayasanın 35 inci maddesine aykırı olarak söz konusu ibareye Ek Madde 2’de yer verilmiştir.
Anayasa’nın 35 inci maddesinde “Herkes, mülkiyet ve miras haklarına sahiptir.
Bu haklar, ancak kamu yararı amacıyla, kanunla sınırlanabilir.
Mülkiyet hakkının kullanılması toplum yararına aykırı olamaz.”
hükmü yer almaktadır. Anayasanın bu maddesi, mülkiyet hakkını Anayasal bir kurum olarak düzenlemekte ve Anayasal güvenceye bağlamaktadır.
Bu maddeye göre, herkes mülkiyet hakkına sahiptir; bu hak kamu yararı amacıyla yasa ile sınırlanabilir ve bu hakkın kullanılması toplum yararına aykırı olamaz. Hazine taşınmazlarının satılması, kamu mülkiyeti konusunda sınırlama getirmektedir.
Bu satışa ilişkin usul ve esasların yasa ile düzenlenmesi, Anayasa’nın 35 inci maddesinin gereğidir. Anayasa’nın 35 inci maddesinin kişiler için öngördüğü güvenceden malik sıfatıyla devletin ve diğer kamu kuruluşlarının yararlanması doğaldır.
Nitekim, Anayasa Mahkemesinin 27.11.1997 tarihli ve E. 1997/37, K. 1997/69 sayılı Kararında,
“Anayasa’nın mülkiyet hakkını güvenceye alan 35. maddesine göre, herkes mülkiyet hakkına sahiptir. Bu hak, ancak kamu yararı amacıyla, kanunla sınırlanabilir ve kullanılması toplum yararına aykırı olamaz.
Mülkiyet hakkı başkasına zarar vermemek ve yasaların koyduğu sınırlamalara uymak koşuluyla, kişinin, bir şey üzerinde dilediği biçimde yararlanma, tasarruf etme, başkasına devretme, kullanma biçimini değiştirme,
harcama ve tüketme yetkilerini kapsar. Özel mülkiyet gibi, kamu mülkiyeti de Anayasa’nın 35. maddesinin güvencesi altındadır. Zira, özel mülkiyeti güvenceye alan Anayasa’nın, kamu mülkiyetini güvencesiz bıraktığı düşünülemez. 35. maddeye göre, mülkiyet hakkı ancak kamu yararı amacıyla ve yasayla sınırlanabilir.”
denilmiştir. Görüldüğü üzere özel mülkiyet için Anayasanın getirdiği koruma ve güvence kamu mülkiyeti için de geçerli olduğundan, özel mülkiyet konusundaki özenin kamu mülkiyeti konusunda öncelikle düşünüleceğinde duraksanamaz.
Bu nedenle, kamu mülkiyetinin sona erdirilmesine ilişkin esasların yasayla düzenlenmesi, Anayasanın 35 inci maddesinin getirdiği bir zorunluluktur. Bu zorunluluk Devlete ait taşınmazlar yönünden, 1050 sayılı Muhasebei Umumiye Kanununun 24 üncü maddesi ile yerine getirilmiştir.
1050 sayılı Kanunun 24 üncü maddesi Hazineye ait taşınmazların satışında genel bir kural getirmiştir. Bu kurala göre değeri belli tutarların üzerinde olan Hazine taşınmazları, ancak Bakanlar Kurulu Kararı veya yasa ile satılabilir. 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu ile de 1.1.2005 tarihinden itibaren yeni bir sistemin yürürlüğe girmesi öngörülmüştür.
Açıklanan nedenlerle, söz konusu Ek Madde 2 hükmü ile bu madde kapsamındaki Hazine taşınmazlarının satışında, 1050 sayılı Muhasebei Umumiye Kanununun 24 üncü maddesinin devre dışı bırakılması Anayasanın 35
inci maddesinin getirdiği kamu mülkiyetinin sona erdirilmesine ilişkin esasların yasayla düzenlenmesi zorunluluğuna uyulmaması demektir ki, bu da Anayasanın mezkur maddesine açıkça aykırılık teşkil edecektir.
Diğer taraftan bir yasa kuralının Anayasanın herhangi bir kuralına aykırılığının tespiti onun kendiliğinden Anayasanın 11 inci maddesine de aykırılığı sonucunu doğuracaktır (Anayasa Mahkemesinin 3.6.1988 tarih ve
E.1987/28, K.1988/16 sayılı kararı, AMKD., sa.24, shf. 225).
Açıklanan nedenlerle 14.7.2004 tarih ve 5220 sayılı Sağlık Hizmetleri Temel Kanununda Değişiklik Yapılmasına Dair Kanunun birinci maddesi ile 7.5.1987 tarihli ve 3359 sayılı Sağlık Hizmetleri Temel Kanununa eklenen Ek Madde 2’nin birinci fıkrasında “ve 1050 sayılı Muhasebei Umumiye Kanununun 24 üncü maddesine bağlı olmaksızın satmaya” ibaresine yer verilmesi Anayasanın 11 inci ve 35 inci maddelerine aykırı olduğundan bu ibarenin iptali gerekmektedir.
YÜRÜRLÜĞÜ DURDURMA İSTEMİNİN GEREKÇESİ
14.7.2004 tarih ve 5220 sayılı Sağlık Hizmetleri Temel Kanununda Değişiklik Yapılmasına Dair Kanunun birinci maddesi ile 7.5.1987 tarihli ve 3359 sayılı Sağlık Hizmetleri Temel Kanununa eklenen Ek Madde 2’nin
birinci fıkrasında; madde kapsamındaki Hazine taşınmazlarının satışı konusunda, 1050 sayılı Muhasebei Umumiye Kanununun 24 üncü maddesine bağlı olmaksızın Maliye Bakanı yetkili kılınmıştır. Anayasa Mahkemesi’nin pek çok kararında,
kamu varlıklarının satışı konusunda “yasa ile yetkilendirme”nin, “yasa ile düzenleme” anlamına gelmediğinin belirtilmiş olmasına karşın, Anayasaya aykırı bir şekilde Maliye Bakanına sınırsız yetki verilmiş;
hangi nitelikleri taşıyan taşınmazların hangi hallerde satılabileceği konusunda bir belirleme yapılmadığı gibi, ölçüt de konulmamıştır. Söz konusu hükmün iptali istenen ibareyi de kapsayacak şekilde uygulanması halinde giderilmesi güç ya da olanaksız zarar ve durumlar doğabileceğinden iptal davası sonuçlanıncaya kadar yürürlüğün durdurulması isteminde bulunulmuştur.
SONUÇ VE İSTEM
Yukarıda açıklanan gerekçelerle;
14.7.2004 tarih ve 5220 sayılı Sağlık Hizmetleri Temel Kanununda Değişiklik Yapılmasına Dair Kanunun birinci maddesi ile 7.5.1987 tarihli ve 3359 sayılı Sağlık Hizmetleri Temel Kanununa eklenen Ek Madde 2’nin
birinci fıkrasında “ve 1050 sayılı Muhasebei Umumiye Kanununun 24 üncü maddesine bağlı olmaksızın satmaya” ibaresine yer verilmesi,
Anayasanın 11 inci ve 35 inci maddelerine aykırı olduğu için söz konusu ibarenin iptaline ve uygulanması halinde giderilmesi olanaksız zarar ve durumlar doğacağı için, iptal davası sonuçlanıncaya kadar yürürlüğünün durdurulmasına karar verilmesine ilişkin istemimizi saygı ile arz ederiz.”
II- YASA METİNLERİ
A- İptali istenen Yasa Kuralı
5220 sayılı Sağlık Hizmetleri Temel Kanununda Değişiklik Yapılmasına Dair Kanunun 1. maddesi ile 7.5.1987 günlü, 3359 sayılı Sağlık Hizmetleri Temel Kanununa eklenen ve iptali istenen ibareleri de içeren Ek Madde 2
şöyledir:
“Sağlık Bakanlığına tahsisli Hazine mülkiyetindeki taşınmazlar ile Sağlık Bakanlığı kullanımında bulunan diğer taşınmazlardan gerekli görülenlerin mülkiyetinin Hazineye bedelsiz devrinden sonra, Sağlık Bakanlığı ile mutabık kalınarak tahsisleri kaldırmaya ve 1050 sayılı Muhasebeyi Umumiye Kanununun 24 üncü maddesine bağlı olmaksızın satmaya Maliye Bakanı yetkilidir.
Satış bedelleri bütçeye gelir kaydedilir. Sağlık kurum ve kuruluşlarının yapımı, onarımı ve donatımı ile tıbbi araç ve gereçlerin alımında kullanılmak üzere Sağlık Bakanlığı bütçesine gerekli ödenek öngörülür.
Bakanlığın kullanımı için şartlı bağış yapan kişilerin taşınmazları amacına yönelik kullanılmaması halinde kişilere iade edilir.”
B- Dayanılan ve İlgili Görülen Anayasa Kuralları
Dava dilekçesinde Anayasa’nın 11. ve 35. maddelerine dayanılmış, Anayasa’nın 2. ve 7.maddeleri ise ilgili görülmüştür.
III- İLK İNCELEME
Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü’nün 8. maddesi uyarınca Haşim KILIÇ, Sacit ADALI, Fulya KANTARCIOĞLU, Ertuğrul ERSOY, Tülay TUĞCU, Ahmet AKYALÇIN, Mehmet ERTEN, Cafer ŞAT, Fazıl SAĞLAM,
A. Necmi ÖZLER ve Serdar ÖZGÜLDÜR’ün katılımlarıyla 15.9.2004 gününde yapılan ilk inceleme toplantısında, dosyada eksiklik bulunmadığından işin esasının incelenmesine ve yürürlüğü durdurma isteminin bu konudaki raporun hazırlanmasından sonra karara bağlanmasına oybirliğiyle karar verilmiştir.
IV- ESASIN İNCELENMESİ
Dava dilekçesi ve ekleri, işin esasına ilişkin rapor, iptali istenen yasa kuralı, dayanılan ve ilgili görülen Anayasa kuralları, bunların gerekçeleri ve diğer yasama belgeleri okunup incelendikten sonra gereği görüşülüp düşünüldü:
A- Kuralın Anlam ve Kapsamı
Dava konusu kural, hazineye ait kamu taşınmazlarından Sağlık Bakanlığına tahsisli olanların ve Sağlık Bakanlığının kullanımında bulunanların satışı konusundaki şartları düzenlemektedir.
Kamu malları, kamu idare ve kurumlarının gerek kamunun doğrudan kullanımına ayrılmış, gerekse nitelikleri gereği veya hizmetin amacına uygun düzenlenmiş olmak kaydıyla kamu hizmetine tahsis edilmiş (özgülenmiş) malların tümü olarak tanımlanabilir. Kamu mallarına ilişkin düzenlemeler, farklı işlevleri olan birçok mal türünü kapsamak zorunda olduğu için, farklı mal türleri bakımından çok sayıda istisna hükmü de içermektedir.
Öğretide kamu malları; hizmet malları, orta malları ve sahipsiz mallar olarak sınıflandırılmaktadır. Kamu hizmetlerine hizmetin parçasını oluşturacak şekilde tahsis edilmiş mallar hizmet mallarıdır.
Üniversiteler, okullar, hastaneler, askerî koruganlar, haller, adliye binaları, belediye binaları, kütüphaneler, ceza evleri, hükümet konakları, köy odaları bu anlamda hizmet malları olarak kabul edilmektedir.
Ortak ve genel bir yararlanmaya tabi olan malların ise orta mallarını oluşturmaktadır. Sahipsiz mallar ise hukuki rejim bakımından birçok farklılıklar içeren, taşıdıkları farklı önemler nedeniyle, kamu malı statüsüne sokulmuş birbirleriyle ortak noktaları az olan mal kategorileridir.
Uygulamada ve mevzuatta ise kamu malları teriminin daha çok taşınmaz mallar için kullanılması nedeniyle, kamu taşınmazları Hazinenin özel mülkiyetinde bulunan veya Hazineye tahsisli taşınmaz mallar ile devletin
hüküm ve tasarrufunda bulunan yerleri ifade etmektedir.
Tahsis, 26.5.1927 tarih ve 1050 sayılı Muhasebei Umumiye Kanununun 23. maddesi ile mevzuatımıza girmiştir. Maddede devlete ait tüm taşınmaz malların tapu idaresince hazine adına tescil ve Maliye ve Gümrük Bakanlığınca yönetileceği belirtildikten sonra,
bunlardan bir daireye özgülenmesi gerekenlerin o daireye kullanıldıkları sürece ücretsiz verilebileceği öngörülmektedir. 1050 sayılı Kanunun 23. maddesinde belirtildiği üzere Hazine adınatescilli taşınmaz malların tahsisi işlemi için Maliye Bakanlığı yetkili kılınmıştır. Tahsis işlemi ancak konulurken kullanılan yönteme bağlı olarak kaldırılabilir.
İptali istenilen kuralın kapsamına, Sağlık Bakanlığı’na tahsisli bulunan Hazine adına kayıtlı taşınmazlar ve Bakanlığın kullanımında bulunan taşınmazlar girmektedir. Kuralla, Maliye Bakanı 1050 sayılı Muhasebei Umumiye Kanunu’nun 24. maddesine bağlı olmaksızın anılan taşınmazları satışa yetkili kılınmaktadır.
1050 sayılı Muhasebei Umumiye Kanunu’nun 23., 24. ve 25. maddelerinde, kamuya ait taşınmaz malların yönetimine ve satışına ilişkin temel düzenlemeler getirilmiştir. Adı geçen Kanun’un 23. maddesine göre,
genel bütçe kapsamındaki kamu kurumlarının taşınmazları hazine adına tescil edildiğinden, özel kanunlarla verilen yetkiler dışında, Hazine malları konusunda genel yetkili kuruluş Maliye Bakanlığıdır. 1050 sayılı Kanun,
24.12.2003 günlü ve 25326 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan 10.12.2003 günlü, 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’nun 81. maddesi gereğince yürürlükten kaldırılmıştır. 5018 sayılı Kanun’un Geçici 9. maddesine göre diğer kanunlarla 1050 sayılı Muhasebei Umumiye Kanununa yapılan atıflar, 5018 sayılı Kanun’a yapılmış sayılmaktadır.
5018 sayılı Kanun’un 44. maddesine göre, genel yönetim kapsamındaki tüm kamu idareleri, yürürlükteki mevzuat hükümlerine göre taşınır – taşınmaz mal edinebilirler ve tasarrufta bulunabilirler. Aynı maddede bunlar üzerindeki her türlü yönetim,
değerlendirme, tasarruf ve elden çıkarma işlemlerinin de ilgili kanunlarında düzenleneceği belirtilmiştir. Yasa’nın 45. maddesinde ise,
yine genel yönetim kapsamında yer alan kamu idarelerinin her türlü taşınmaz ve taşınır malı elde edebilecekleri veya bedelsiz başka kamu kurumlarına tahsis edebilecekleri hükme bağlanmıştır.
Ancak, özel bir düzenleme niteliğinde olan Yasa’nın 46. maddesinde, değeri bütçeyle belirlenen bir limitin altında kalan genel bütçe kapsamında yer alan kamu kurumlarının mülkiyetindeki malların satış yetkisi Maliye Bakanlığına, diğer kamu kurumlarının taşınır-taşınmaz mallarını elden çıkarma yetkisi ise özel kanunlarında belirlenmiş yetkili organlara bırakılmıştır.
Ayrıca ister genel bütçe, ister katma bütçe kapsamındaki kamu kurumlarının, bütçe kanunda belirlenen sınırlar üstünde kalan taşınmaz mallarının satış yetkisi Bakanlar Kuruluna verilmiştir.
B- Anayasa’ya Aykırılık Sorunu
Başvuru dilekçesinde, Anayasa’nın 35. maddesinin kişiler için öngördüğü güvenceden malik sıfatıyla devletin ve diğer kamu kuruluşlarının yararlanmasının doğal olduğu, özel mülkiyet için Anayasa’nın getirdiği koruma ve güvencenin kamu mülkiyeti için de geçerli olduğu,
kamu mülkiyetinin sona erdirilmesine ilişkin esasların yasayla düzenlenmesi zorunluluğunun, Devlete ait taşınmazlar yönünden, 1050 sayılı Muhasebei Umumiye Kanunu’nun 24. maddesi ile yerine getirildiği,
bu nedenle Hazine taşınmazlarının satışında, 1050 sayılı Muhasebei Umumiye Kanunu’nun 24. maddesinin devre dışı bırakılmasına olanak veren kuralın Anayasa’ya aykırı olduğu, bir yasa kuralının Anayasa’nın herhangi bir kuralına aykırılığının tespiti onun kendiliğinden Anayasa’nın 11. maddesine de aykırılığı sonucunu doğuracağı ileri sürülmüştür.
Dava konusu kural, Sağlık Bakanlığına tahsisli olan veya kullanımında bulunan taşınmazların satışı konusundaki şartları düzenlemekte, hazine taşınmazlarının satışına hâkim olan 1050 sayılı Muhasebei Umumiye Kanunu’nun 24. maddesine bir istisna teşkil etmektedir.
Kamu mallarının elde edilmesi, tasarrufu, korunması ve elden çıkarılmasında gerek Anayasa’da ve yasalarda gerekse uygulamada özel ilkeler benimsenmiştir. İstisnaları olmakla birlikte, kamu mallarının zamanaşımı ile kazanılamayacağı,
kamu malı statüsünü kaybetmedikçe özel mülkiyete konu olamayacağı, devredilemeyeceği, kamu mallarının haczedilemeyeceği ilkeleri ve kamu mallarının bazı hallerde özel bir korumaya tâbi tutulması, kamu mallarına hâkim olan ve özel mülkiyetin korunmasından kimi noktalarda ayrılan bir koruma rejiminin olduğunu göstermektedir.
Dava konusu kuralı içeren 5220 sayılı Yasa’nın metni ve gerekçesi incelendiğinde, Hazineye ait ancak Sağlık Bakanlığına tahsisli taşınmazlar ve Sağlık Bakanlığı’nın kullanımındaki taşınmazlar olmak üzere satılması
öngörülen iki tür taşınmazdan söz edildiği görülmektedir:
1- “Sağlık Bakanlığına tahsisli Hazine mülkiyetindeki taşınmazlar” yönünden
Anayasa’da Hazineye ait veya kamu kurumlarına tahsisli kamu mallarının satışına ilişkin ilkelere açıkça yer verilmemiştir. Yasama yetkisinin genelliği ilkesince, Anayasal sınırlar çerçevesinde kamu taşınmazlarının satışına ilişkin yasal düzenleme yapılmasında Anayasa’ya aykırı bir yön bulunmamaktadır.
Yasakoyucu, kimi zaman hukuki ve fiili eşitliği sağlamak kimi zaman da kamu yararını korumak veya kamu hizmetlerinin yürütülmesini sağlamak amacıyla temel yasalardaki prensiplere istisna teşkil eden düzenlemeler
yapabilir. Ülkede uygulama birliğinin ve mâli disiplinin sağlanması açısından, temel yasalarda yer alan hükümlerle çatışmayan yasal düzenlemelerin yapılması ise yasakoyucunun takdirinde kalan bir husustur.
Açıklanan nedenlerle, iptali istenen kural Anayasa’ya aykırı değildir. İptal isteminin reddi gerekir.
Necmi ÖZLER ve Serdar ÖZGÜLDÜR bu görüşe katılmamışlardır.
2- “Sağlık Bakanlığı kullanımında bulunan diğer taşınmazlar” yönünden
Anayasa’nın 2. maddesinde belirtilen hukuk devleti, insan haklarına dayanan, bu hak ve özgürlükleri koruyup güçlendiren, eylem ve işlemleri hukuka uygun olan, her alanda adaletli bir hukuk düzeni kurup bunu geliştirerek sürdüren,
Anayasa’ya aykırı durum ve tutumlardan kaçınan, hukuku tüm devlet organlarına egemen kılan, Anayasa ve yasalarla kendini bağlı sayan, yargı denetimine açık olan devlettir.
Anayasa’nın 2. maddesinde yer alan hukuk devletinin temel unsurlarından birisi de “belirlilik”tir. Bu ilkeye göre, yasal düzenlemelerin hem kişiler hem de idare yönünden herhangi bir duraksamaya ve kuşkuya yer vermeyecek şekilde açık, net, anlaşılır ve uygulanabilir olması,
ayrıca kamu otoritelerinin keyfi uygulamalarına karşı koruyucu önlem içermesi de gereklidir. Belirlilik ilkesi, hukuksal güvenlikle bağlantılı olup birey, yasadan, belirli bir kesinlik içinde, hangi somut eylem ve olguya hangi hukuksal yaptırımın veya sonucun bağlandığını,
bunların idareye hangi müdahale yetkisini verdiğini bilmelidir. Hukuk güvenliği, normların öngörülebilir olmasını, bireylerin tüm eylem ve işlemlerinde devlete güven duyabilmesini, devletin de yasal düzenlemelerde bu güven duygusunu zedeleyici yöntemlerden kaçınmasını gerekli kılar.
Anayasa’nın 7. maddesinde “Yasama yetkisi Türk Milleti adına Türkiye Büyük Millet Meclisinindir. Bu yetki devredilemez.” denilmektedir. Anayasa Mahkemesi’nin pek çok kararında yasama yetkisinin devredilmezliği
ilkesinden ne anlaşılması gerektiği hususu açıklanmıştır. Buna göre, yasayla düzenleme ilkesi, düzenlenen konudan yalnız kavram, ad ve kurum olarak söz edilmesi değil, bunların yasa metninde kurallaştırılmasıdır. Kurallaştırma ise,
düzenlenen alanda temel ilkelerin konulmasını ve çerçevenin çizilmiş olmasını ifade eder. Ancak bu koşulla uzmanlık ve teknik konulara ilişkin ayrıntıların belirlenmesi yürütme organının takdirine bırakılabilir.
Anayasa’da yasayla düzenlenmesi öngörülen konularda, yürütme organına genel ve sınırları belirsiz bir düzenleme yetkisinin verilmesi olanaklı değildir. Yürütmenin düzenleme yetkisi, sınırlı, tamamlayıcı ve bağımlı bir yetkidir. Bu nedenle Anayasa’da öngörülen ayrık durumlar dışında, yasalarla düzenlenmemiş bir alanda, yasa ile yürütmeye genel nitelikte kural koyma yetkisi verilemez.
Yürütme organına düzenleme yetkisi veren bir yasa kuralının Anayasa’nın 7. maddesine uygun olabilmesi için temel ilkeleri koyması, çerçeveyi çizmesi, sınırsız, belirsiz, geniş bir alanı yürütmenin düzenlemesine bırakmaması gerekir.
Kural kapsamına giren Hazine’ye ait taşınmazlar hangi kuruma tahsis edilmişse, bunlar üzerindeki tahsisin usulünce kaldırılmasında veya Anayasa ve yasalardaki sınırlar içinde bu taşınmazların satılmasında Anayasa’ya
aykırılık bulunmamaktadır. Ancak kural “Sağlık Bakanlığı’nın kullanımındaki taşınmazlar” yönünden incelendiğinde, satışı hukuken mümkün olsun olmasın her türlü taşınmazı kapsaması nedeniyle belirsiz olduğu ortaya çıkmaktadır.
Zira, tahsisle sadece devletin özel mülkiyetindeki mallar değil, aynı zamanda özel mülkiyete konu olamayacak kamu mallarının da kamu tüzel kişilerinin kullanımına verilmesi mümkündür.
Kuralda herhangi bir ayırım yapılmadığından, satışı mümkün olsun olmasın Sağlık Bakanlığı’nın kullanımındaki her türlü taşınmazın satışının mümkün hale geldiği sonucu çıkmaktadır. Satılması öngörülen taşınmazlardan Sağlık Bakanlığı’nın kullanımındaki taşınmazlarınhukuki konumu, tabi olacağı hukuki koruma ve kurallar belirsiz olup bunların Yasa’da açıkça gösterilmesi gerekir.
Belirtilen nedenlerle, kural Anayasa’nın 2. ve 7. maddelerine aykırıdır. İptali gerekir.
Kural, Anayasa’nın 2. ve 7. maddelerine aykırı görülerek iptal edildiğinden, ayrıca Anayasa’nın 11. ve 35. maddeleri yönünden incelenmesine gerek görülmemiştir.
Haşim KILIÇ, Sacit ADALI ve Serruh KALELİ bu görüşe katılmamışlardır.
V- YÜRÜRLÜĞÜN DURDURULMASI İSTEMİ
5220 sayılı Sağlık Hizmetleri Temel Kanununda Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun’un 1. maddesiyle 7.5.1987 günlü, 3359 sayılı Sağlık Hizmetleri Temel Kanunu’na eklenen Ek 2. maddenin birinci fıkrasında yer alan “… ve 1050 sayılı Muhasebei Umumiye Kanununun 24 üncü maddesine bağlı olmaksızın satmaya …” ibaresi;
1- “Sağlık Bakanlığı kullanımında bulunan diğer taşınmazlar” yönünden, 2.6.2009 günlü, E. 2004/85, K. 2009/69 sayılı kararla iptal edildiğinden,
bu ibarenin uygulanmasından doğacak sonradan giderilmesi güç veya olanaksız durum ve zararların önlenmesi ve iptal kararının sonuçsuz kalmaması için kararın Resmî Gazete’de yayımlanacağı güne kadar YÜRÜRLÜĞÜNÜN DURDURULMASINA,
2- “Sağlık Bakanlığına tahsisli Hazine mülkiyetindeki taşınmazlar” yönünden, 2.6.2009 günlü, E. 2004/85, K. 2009/69 sayılı kararla reddedildiğinden, YÜRÜRLÜĞÜN DURDURULMASI İSTEMİNİN REDDİNE, 2.6.2009 gününde OYBİRLİĞİYLE karar verilmiştir.
VI- SONUÇ
14.7.2004 günlü, 5220 sayılı Sağlık Hizmetleri Temel Kanununda Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun’un 1. maddesiyle 7.5.1987 günlü, 3359 sayılı Sağlık Hizmetleri Temel Kanunu’na eklenen Ek 2. maddenin birinci fıkrasında yer alan “… ve 1050 sayılı Muhasebei Umumiye Kanununun 24 üncü maddesine bağlı olmaksızın satmaya …” ibaresinin;
1- “Sağlık Bakanlığı kullanımında bulunan diğer taşınmazlar” yönünden Anayasa’ya aykırı olduğuna ve İPTALİNE, Haşim KILIÇ, Sacit ADALI ile Serruh KALELİ’nin karşıoyları ve OYÇOKLUĞUYLA,
2- “Sağlık Bakanlığına tahsisli Hazine mülkiyetindeki taşınmazlar” yönünden Anayasa’ya aykırı olmadığına ve iptal isteminin REDDİNE, A. Necmi ÖZLER ile Serdar ÖZGÜLDÜR’ün karşıoylarıve OYÇOKLUĞUYLA,
2.6.2009 gününde karar verildi.
Başkan
Haşim KILIÇ
Başkanvekili
Osman Alifeyyaz PAKSÜT
Üye
Sacit ADALI
Üye
Fulya KANTARCIOĞLU
Üye
Ahmet AKYALÇIN
Üye
Mehmet ERTEN
Üye
A. Necmi ÖZLER
Üye
Serdar ÖZGÜLDÜR
Üye
Şevket APALAK
Üye
Serruh KALELİ
Üye
Zehra Ayla PERKTAŞ
KARŞIOY GEREKÇESİ
14.7.2004 günlü, 5220 sayılı Sağlık Hizmetleri Temel Kanununda Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun’un 1. maddesiyle 7.5.1987 günlü, 3359 sayılı Sağlık Hizmetleri Temel Kanunu’na eklenen Ek 2. maddenin birinci fıkrasında yer alan
“… ve 1050 sayılı Muhasebei Umumiye Kanununun 24 üncü maddesine bağlı olmaksızın satmaya …” ibaresi; “Sağlık Bakanlığı kullanımında bulunan diğer taşınmazlar” yönünden Anayasa’nın 2. ve 35. maddelerine aykırı bulunarak iptal edilmiştir.
Anayasa’nın 7. maddesinde “Yasama yetkisi Türk Milleti adına Türkiye Büyük Millet Meclisinindir. Bu yetki devredilemez” denilmektedir. Buna göre, yasa ile yürütme organına genel ve sınırları belirsiz bir düzenleme
yetkisinin verilebilmesi olanaklı değildir.
Ancak bu kural, ekonomik olayların niteliği, gelişen koşul ve durumlara göre sık sık değişik önlemler alma, bunları kaldırma ve süratli biçimde hareket etme zorunluluğu dikkate alındığında,
yasama organının yürütme organını yetkilendirmesini gerekli kılmasına engel değildir. Bu gibi durumlarda yasama organı, temel kuralları saptadıktan sonra, uzmanlık ve idare tekniğine ilişkin hususları yürütmeye bırakabilir.
Yasamanın genelliği ve asliliği ilkesi gereği yasa koyucu “genel ve soyut” nitelikli düzenlemelerini, yasa uygulamalarını içerecek düzeyde veya yönetmelikleri gereksiz kılacak somutlukta gerçekleştirebilir.
Ancak, bu husus yasamanın takdirinde olup, anayasal bir zorunluluk değildir. Gittikçe gelişen ve farklılaşan toplumsal yaşam, gittikçe artan oranda hızlı karar mekanizmalarına gereksinim doğurmaktadır.
Bu nedenlerle kuralın Anayasa’nın 2. ve 35. maddelerine aykırı yönünün bulunmadığı ve iptal isteminin reddine karar verilmesi gerektiği düşüncesiyle çoğunluk görüşüne katılmadık.
Başkan
Haşim KILIÇ
Üye
Sacit ADALI
İtiraz konusu ibarenin kapsamının belirlenmesi, maddenin birinci fıkrasının tamamının değerlendirilmesini gerektirmektedir. Bu bağlamda anılan fıkra incelendiğinde, 5220 sayılı Yasa ile 3359 sayılı Yasa’ya eklenen ve iptali istenilen ibarenin de yer aldığı Ek 2. maddede iptal kararına konu olan taşınmazlar dışındaki
Sağlık Bakanlığı’na tahsisli Hazine mülkiyetindeki taşınmazlar hususunda da Maliye Bakanı’na tanınan yetkinin sınırsız olduğu, tüm kamu taşınmazlarının satışı bakımından gerekli olan 1050 sayılı Yasa’nın 24. maddesinin (daha sonra yapılan yasal düzenlemeyle onun yerini alan 5018 sayılı Yasa’nın 46. maddesi) dikkate alınmayacağı anlaşılmaktadır.
Satışına gerek görülen taşımazlarla ilgili daha somut ve objektif kriterlere yer verilmesi hukuk devleti ilkesinin tabii bir gereği olmalıdır. Bu nedenle, Anayasa’nın 2. maddesine aykırı düşen kuralın anılan taşınmazlar yönünden de iptali gerektiği değerlendirildiğinden, ret yönündeki çoğunluk görüşüne katılmadık.
Üye
Necmi ÖZLER
Üye
Serdar ÖZGÜLDÜR
KARŞIOY
Sağlık Bakanlığı’na tahsisli Hazine mülkiyetli taşınmaz ile Sağlık Bakanlığı kullanımındaki diğer taşınmazların satışında Maliye Bakanlığı’na 1050 sayılı Muhasebei Umumiye Kanunu’nun 24. maddesine bağlı olmaksızın,
yetki veren yasa kuralının gayrimenkullerin nitelik ve satış hallerine ölçüt getirmediği için belirsizlik içerip keyfi yetki kullanımına olanak verdiği ve de 1050 sayılı Yasa’nın 24. maddesinin kamu mülkiyetinin sona ermesinde getirdiği koruma ve güven ilkelerini ortadan kaldırılmış olduğu nedeniyle Anayasa’ya aykırı olduğu iddia edilmiştir.
A) Usül Yönünden:
İptali istenilen yasa hükmünde yer alan 1050 sayılı Yasa 1.1.2005 tarihinden itibaren yürürlükten kaldırılmıştır.
Öncelikle Anayasa Mahkemesi hükümleri geriye yürümeyeceği için dava dosyasının görüldüğü 2.6.2005 tarihinde yürürlükte bulunmayan bir mevzuata (1050/24) atıfta bulunarak getirilen kural (5520 sayılı Kanun ile 3359 sayılı Sağlık Hizmetleri Temel Kanunu’na ek 2 madde) yönünden karar verilmesine yer olmadığı kararı verilmesi gerekir idi.
B) Esas Yönünden:
Çoğunluğun esasın incelenmesi gerektiği kararı nedeniyle yapılan esas incelemesi sonucunda ise “Sağlık Bakanlığı kullanımında bulunan diğer taşınmazlar” yönünden kuralın Anayasa’ya aykırı olduğu görüşüne aşağıdaki gerekçeler ile katılınmamıştır.
Anayasa’nın 35. maddesi ile mülkiyet hakkı koruma ve güvence altına alınmış, ancak hakkın kamu yararı amacı ile yasa ile sınırlanabileceği söylenmiştir.
İptali istenilen kuralda ise, 1050 sayılı Yasa’nın 24. maddesinde yer alan hükme bağlı olmama yetkisi bir sınırlamayı ortadan kaldıran bir düzenleme gibi görülmüş, 1050 sayılı Yasa’nın 24. maddesine anayasal bir değer
atfedilmiş ve kuralın bu madde yönünden denetlenmesinin istendiği görülmüştür.
1050 sayılı Muhasebei Umumiye Kanunu anayasal norm olmadığı ve de iptali istenen yasa kuralını Yasa ile denetlemeyeceğimizden,
dayanak alınmayan 1050/24 madde hükmünün mutlak değerine anayasal norm gücü vermek mümkün değildir. Mülkiyet hakkını korumaya alıp güvence veren madde Anayasa’nın 35. maddesi olup,
1050/24 madde ile getirilen kuralın bizatihi kendisinin bile değiştirilebileceği ve de bu kurala aykırı düzenleme yapılamayacağı söylenemeyeceğinden iptali istenen kuralda bu yönüyle Anayasa’ya aykırılık yoktur.
Ayrıca 1050 sayılı Yasa davadan sonra 1.1.2005 tarihinden itibaren yürürlükten kaldırılmış bulunduğundan kamu taşınmazlarının satışı esasları bu tarihten itibaren 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu
konulmuş ve 2886 sayılı Devlet İhale Kanunu disiplinleri kontrolüne geçmiştir.
3359 sayılı Kanunu’nun Ek 2. maddesinin çıkarılış amacının insan sağlığının öncelikli her türlü mülahaza üstü yeri ve önemi nedeniyle sağlık hizmetlerinde yaşanılan finans zorluklarının da aşılması, hizmetin tek elden
planlanıp verilmesi ve etkili ve verimli şekilde yürütülmesini temin amacıyla, sağlık hizmetlerine tahsisli ve kullanımındaki taşınmazlarda fonksiyonelliğini yitirmiş olanların;
gerek tahsisinin kaldırmasına gerekse de satışına gerekli yetkinin alınmasına ilişkin bir düzenleme olduğu kuralın genel gerekçesinde ve plan ve bütçe komisyon raporundan anlaşılmaktadır.
Madde de yer alan “Sağlık Bakanlığı kullanımındaki diğer taşınmazlar” ibaresi hazine mülkiyetindeki Sağlık Bakanlığına tahsisi taşınmazlar ibaresine nazaran, bir an için iddia gibi bir mülkiyet kavramı tartışması ve bu
yönüyle hakka vaki yasal güvenceleri aşan bir müdahale ve satışı yönünden belirsizlik hali içeriyor kuşkusu vermektedir. Bu hal ise mülkiyet hukuku ve içinde kamu mallarının kategorisinin nitelikli açıklamasını gerekli kılmaktadır.
Hazine’ye ait bir taşınmazın kime tahsisli olursa olsun anayasal ve yasal sınırlar içinde tahsisinin kaldırılması ve satılmasında anayasal bir aykırılık bulunmadığına göre ibarede tahsisli kelimesinden ayrık olarak yer alan “
kullanımında”ki kelimesi mülkiyet üzerinde sınırsız bir müdahale hakkı mı vermektedir?
Burada Anayasa’nın 35. maddesinin mutlak güvenceleri ortaya çıkmakta ve mülkiyet hak sahibini istisnai kamulaştırma ve devletleştirme hükümleri hariç koruyacağı bir üstün hak kuralı olarak durmaktadır.
İptali istenilen düzenleme, Sağlık Bakanlığı kullanımındaki taşınmazlar demekle, Sağlık Bakanlığı’nın hangi nitelikli mallarının satış kapsamına alındığını nesnel olarak belirlemekte,
Yasa’nın amaçsal yorumuna baktığımızda da fonksiyonelliğini yitirmişler diyerek de objektif ölçüt getirdiği görülmektedir. Bu halde satılacak mal kapsamı yönünden bir belirsizlik ve ölçütsüzlük yoktur.
Kuralda, Sağlık Bakanlığı kullanımındakiler demeyle gayrimenkul mülkiyetinin Hazine’ye kayıtlı olanlar dışında özel hukuk kişilerine ait mallarının ya da İl Özel İdaresi, vakıf, dernek, belediye v.b. mülkiyet hak sahiplerine
ait iken Sağlık Bakanlığı’nca kullanılanların iptali istenilen düzenleme ile satışının gerçekleşebileceğini düşünmek de Anayasa’nın 35. maddesinin mutlak korumasını yok saymaktadır.
Bir kamu kurumunca kullanılan malın ve yararlanma sebebinin hukuki niteliği ve akdi ilişkiyi yok sayan bir görüşle sadece “kullanımında” denildiği için gayrimenkul satışına izin verildiğinin sanılması hukuk devletinde olası değildir.
O halde belirsizlik var denilemeyeceği için Anayasa’ya aykırılıkta yoktur. Bu nedenle çoğunluk görüşüne katılınmamıştır.
