Anayasa Mahkemesi Kararı E.2010/62
19 Mayıs 2012 Tarihli Resmi Gazete
Sayı: 28297
Anayasa Mahkemesi Başkanlığından:
Esas Sayısı : 2010/62
Karar Sayısı : 2011/175
Karar Günü : 29.12.2011
İTİRAZ YOLUNA BAŞVURAN : Danıştay Vergi Dava Daireleri Kurulu
İTİRAZIN KONUSU : 26.5.1981 günlü, 2464 sayılı Belediye Gelirleri Kanunu’nun 96. maddesinin (B) fıkrasının, Anayasa’nın 2., 6., 8., 11. ve 73. maddelerine aykırılığı savıyla iptali istemidir.
I- OLAY
Davacı Şirket tarafından broşür şeklinde bastırılıp dağıtımı yapılan el ilanları için davalı Belediye’nin Meclisince belirlenmiş olan oranlar üzerinden hesaplanıp,
ihtirazi kayıtla beyan edilip ödenen ilan ve reklam vergisinin tahakkuktan terkin ve iadesi istemiyle açılan davanın temyiz incelemesinde, itiraz konusu kuralın Anayasa’ya aykırı olduğu kanısına varan Danıştay Vergi Dava Daireleri Kurulu iptali için başvurmuştur.
II- İTİRAZIN GEREKÇESİ
Başvuru kararının gerekçe bölümü şöyledir:
“… Hipermarketler Zinciri Anonim Şirketi tarafından, ihtirazi kayıtla verilen Şubat 2005 dönemine ilişkin ilan ve reklam vergisi beyannamesi üzerinden 120.000 adet broşür için tahakkuk ettirilerek,
tahsil edilen ilan ve reklam vergisinin ret ve iadesi istemiyle Kartal Belediye Başkanlığına karşı açılan davayı reddeden İstanbul 3. Vergi Mahkemesinin, 10.11.2009 günlü ve E:2009/3012, K:2009/2878 sayılı ısrar kararının bozulması istemiyle yapılan temyiz başvurusunu içeren dosya, Danıştay Vergi Dava Daireleri Kurulunca incelendikten sonra gereği görüşüldü:
Davacı Kurumun, Şubat 2005 döneminde Kartal Belediye sınırları içinde elle dağıttığı broşürler için 28.2.2005 tarihinde ihtirazi kayıtla verdiği ilan ve reklam vergisi beyannamesi üzerinden,
28.2.2005 günlü ve 109/4 sayılı tahakkuk fişiyle her bir broşür için 0,10 YTL olarak tahakkuk ettirilen maktu vergiler,
davacı tarafından aynı gün ve seri A 2546913 sayılı makbuz karşılığı ödenmiş; hukuka aykırı tahsil edildiği ileri sürülen vergilerin ret ve iadesi istemiyle dava açılmıştır.
Davaya konu yapılan tahakkukun, 2464 sayılı Yasanın 96’ncı maddesinin (B) fıkrasında tanınan yetkiye dayanılarak Kartal Belediye Meclisi tarafından yürürlüğe konulan tarifede öngörülen ilan ve reklamın her biri için 0,10 YTL üzerinden yapıldığı anlaşıldığından, ilan ve reklam vergisi tahakkukunda esas alınan ve her bir broşür için belirlenen maktu verginin dayanağı, Kartal Belediye Meclisinin 7.1.2005 günlü ve 2005/7 sayılı kararıdır.
Davacı tarafından; vergi, resim, harç ve benzeri mali yükümlülüklerin konulması, değiştirilmesi ve kaldırılmasında yasallık ilkesinin geçerli olduğu; bu konudaki tek istisnanın, vergi,
resim, harç ve benzeri mali yükümlülüklerin muaflık, istisnalar ve indirimleriyle oranlarına ilişkin hükümlerinde kanunun belirttiği yukarı ve aşağı sınırlar içinde değişiklik yapmak konusunda Bakanlar Kuruluna verilebileceği öngörülen yetki olduğu, vergilendirme alanında belediye meclislerine tanınmış bir yetki bulunmadığından,
vergilendirmeye esas alınan tarifeyi belirleyen Kartal Belediye Meclisi kararına dayanak oluşturan 2464 sayılı Kanunun 96’ncı maddesinin (B) fıkrasının, Anayasanın 73’üncü maddesine aykırı olduğu ileri sürülmektedir.
2464 sayılı Belediye Gelirleri Kanunu, belediye gelirlerini dört ayrı kısımda düzenlemiştir. Birinci Kısım, vergileri; ikinci Kısım, harçları;
Üçüncü Kısım, harcamalara katılma paylarını kapsamaktadır. Yasanın Dördüncü Kısmı ise vergi ve harç tarifelerinin tespitine ilişkin düzenlemeleri de içeren çeşitli hükümlere ayrılmıştır.
Vergiler, harçlar ve katılma paylarından oluşan belediye gelirlerinden harcamalara katılma payları,
hizmetler dolayısıyla yapılan giderlerin tamamı üzeriden ve Yasanın Üçüncü Kısmında öngörülen yöntem ve esaslara göre tahakkuk ettirildiğinden belli tarifeye göre alınan belediye gelirleri, vergi ve harçlardan oluşmaktadır.
İlan ve reklam vergisinin en az ve en çok tutarı Yasanın 15’inci maddesinde yer alan maktu tarifede öngörülmüştür.
Bu tarife, 1.1.2005 tarihinden geçerli olmak üzere 31.12.2004 tarihinde yürürlüğe giren 5281 sayılı Yasanın 16’ncı maddesiyle değiştirilmiştir.
Değişik tarifenin (5) işaretli bölümünde; ilan ve reklam amacıyla dağıtılan broşür, katalog, duvar ve cep takvimleri, biblolar veya benzerlerinin her biri için en az 0,01; en çok 0,25 YTL ilan ve reklam vergisi belirlenmiştir.
2464 sayılı Belediye Gelirleri Kanununun 96’ncı maddesinin (A) fıkrasında Bakanlar Kurulu, yasada en az ve en çok miktarları gösterilen ve aynı fıkrada yer alan vergi ve harçların tarifelerini,
belediye grupları itibarıyla tayin ve tespite yetkili kılınmıştır. Maddenin birinci fıkrası gereğince Bakanlar Kurulunun 96’ncı maddenin (A) fıkrasında tanınan yetkiyi; Maliye Bakanlığı ve
Devlet Planlama Teşkilatının görüşü de alındıktan sonra İçişleri Bakanlığı tarafından, belediyelerin nüfusları ile ekonomik ve sosyal gelişme durumlarına göre yapılan ve Resmi Gazetede ilan edilen gruplandırmayı gözeterek kullanması gerekmektedir.
Yasanın 96’ncı maddesinin (A) fıkrasında gösterilmeyen vergi ve harç tarifelerini yapmak konusunda Bakanlar Kuruluna tanınmış bir yetki bulunmamaktadır. İlan ve reklam vergisi, 96’ncı maddenin (A) fıkrasında yer almayan vergilerdendir.
2464 sayılı Yasanın 96’ncı maddesinin (B) fıkrasında ise (A) fıkrasında sayılanlar dışındaki vergi ve harçlara ait maktu tarifelerin;
bu Kanunda belirtilen en alt ve en üst sınırları aşmamak şartıyla mahallin çeşitli semtleri arasındaki sosyal ve ekonomik farklılıklar göz önünde tutularak belediye meclislerince tespit olunması düzenlenmiştir.
İlan ve reklam vergisine ilişkin maktu tarifeler, 96’ncı maddenin (B) fıkrasında yer alan kuraldan dolayı, en az ve en çok tutarı 2464 sayılı Belediye Gelirleri Kanununun 15’inci maddesinde öngörülen,
5281 sayılı Yasa ile değişik düzenlemedeki tutarlar gözetilerek belediye meclisleri tarafından yapılan tarifeye göre tahsil edilmektedir. Bu nedenle, 2464 sayılı Belediye Gelirleri Kanununun 96’ncı maddesinin (B) fıkrası, dava konusu ilan ve reklam vergisinin dayanağını oluşturmaktadır.
Yasa, Bakanlar Kuruluna, 96’ncı maddenin (A) fıkrasında tanınmış olan yetkinin kullanılması sırasında tespit şekli ve duyurulması da Yasada gösterilen gruplandırmanın gözetilmesini öngörmüşken;
96’ncı maddenin (B) fıkrasında belediye meclislerine tanınmış olan yetkinin kullanılmasına esas olmak üzere, ne şekilde tespit edileceği, hangi ölçütlere dayanacağı yasada gösterilmeyen ve belirsizlik içeren,
çeşitli semtler arasındaki sosyal ve ekonomik farklılıklara bakılması dışında bir ölçü öngörmemiştir. Dolayısıyla konusunu, belediye ve mücavir alanları içinde yapılan her türlü ilan ve reklamın oluşturduğu ilan ve reklam vergisi için belediye meclisleri,
yetki alanında, belirlilik ve ölçülülük kriterlerini içermeyen, bu yüzden hukuki güvenlik ilkesine de aykırı düşebilecek şekilde tarife yapabilecektir.
Kuralda öngörülen, çeşitli semtler arasındaki sosyal ve ekonomik farklılığın hangi ölçütlere dayanılarak göz önüne alınacağının belirsiz kalmasından doğan bu durumun, hukuki güvenlik ilkesine aykırı düştüğü açıktır.
Herkesi, kamu giderlerini karşılamak üzere mali gücüne göre vergi ödemekle yükümlü tutan ve vergi yükünün adaletli ve dengeli dağılımını maliye politikasının sosyal amacı olarak belirleyen Anayasanın 73’üncü maddesi;
vergi, resim, harç ve benzeri mali yükümlülüklerin kanunla konulmasını, değiştirilmesini veya kaldırılmasını öngörmüştür. Bu nedenle vergilendirme yetkisi, yasama organı tarafından kullanılabilen yetkilerdendir.
Bu yetkinin kullanılmasında vergi yükünün âdil ve dengeli dağılımını ve herkesin mali gücüne göre vergi ödemesini sağlama amacının gerçekleştirilebilmesi için sosyal ve ekonomik değişimlerin de bir gereği olarak,
73’üncü maddenin son fıkrasında yasama organınca bu yetkinin, vergi, resim, harç ve benzeri mali yükümlülüklerden muaflığa,
vergi istisnalarına, vergi indirimlerine ve vergi oranlarına ilişkin olmak üzere ve yukarı ve aşağı sınırları yasada gösterilmek koşuluyla değişiklik yapılması konusunda Bakanlar Kuruluna kısmen devredilebilmesine olanak tanınmıştır.
Anayasada, yasallık ilkesinin tek istisnasını Bakanlar Kuruluna devredilebilen bu yetki oluşturmaktadır. Bunun dışında vergilendirme alanında başka hiçbir organa tanınmış veya devredilebileceği öngörülmüş bir yetki bulunmamaktadır.
Belediye Gelirleri Kanununun 96’ncı maddesinin (B) fıkrasında belediye meclislerine aynı maddenin (A) fıkrası dışında kalan vergi ve harçlara ait maktu tarifeler yapmak konusunda yetki tanıyan kural,
Anayasanın 73’üncü maddesine aykırı düşmektedir. Esasen Anayasa, maktu vergileri tespit konusunda Bakanlar Kuruluna dahi yetki tanımamıştır.
2464 sayılı Yasanın 96’ncı maddesinin (B) fıkrası, aynı zamanda Anayasanın 2’nci, 6’ncı, 8’inci ve 11’inci maddelerine de aykırı görülmektedir.
Yukarıda belirtilen tüm nedenlerle, davacı tarafından ileri sürülen, düzenlemenin Anayasanın 2’nci, 6’ncı, 8’inci, 11’inci ve 73’üncü maddelerine aykırı olduğu yönündeki iddia ciddi görüldüğünden, 2464 sayılı Belediye Gelirleri Kanununun
96’ncı maddesinin (B) fıkrasında yer alan; “Yukarıda sayılanlar dışındaki vergi ve harçların maktu tarifeleri; bu kanunda belirtilen en alt ve en üst sınırları aşmamak şartıyla mahallin çeşitli semtleri arasındaki sosyal ve ekonomik farklılıklar göz önünde tutularak belediye meclislerince tespit olunur.”
şeklinde yetki tanıyan düzenlemenin iptali istemiyle ve 2949 sayılı Yasanın 28’inci maddesinin 1’inci fıkrası uyarınca Anayasa Mahkemesine başvurulmasına;
dava dosyasındaki belgelerin onaylı birer örneğinin Anayasa Mahkemesi Başkanlığına gönderilmesine ve Anayasa Mahkemesince itiraz yoluyla yapılan başvuru hakkında karar verilmesine kadar yargılamanın ertelenmesine, 12.2.2010 gününde oyçokluğu ile karar verildi.”
III- YASA METİNLERİ
A- İtiraz Konusu Yasa Kuralı
26.5.1981 günlü, 2464 sayılı Belediye Gelirleri Kanunu’nun itiraz konusu (B) fıkrasını içeren 96. maddesi şöyledir:
“MADDE 96– A) Bakanlar Kurulu, bu Kanunda en az ve en çok miktarları gösterilen aşağıda yazılı vergi ve harçların tarifelerini belediye grupları itibariyle tayin ve tespit eder.
(…) (Madde 96 nın (A) fıkrasının (1) numaralı bendi, 7.11.1984 tarih ve 3074 sayılı Kanunun 8 inci maddesi ile yürürlükten kaldırılmıştır.)
Kaynak Suları Harcı,
Hayvan Kesimi Muayene ve Denetleme Harcı,
Ölçü ve Tartı Aletleri Muayene Harcı,
Kayıt ve Suret Harcı,
İmar Mevzuatı Gereğince Alınacak Harçlar, (Ticaret ve konut bölgeleri için ayrı ayrı)
Muayene, Ruhsat ve Rapor Harcı,
Sağlık Belgesi Harcı,
Bina İnşaat Harcı.
B) Yukarıda sayılanlar dışındaki vergi ve harçların maktu tarifeleri; bu Kanunda belirtilen en alt ve en üst sınırları aşmamak şartıyla mahallin çeşitli semtleri arasındaki sosyal ve ekonomik farklılıklar gözönünde tutularak belediye meclislerince tespit olunur.
C) (Ek: 3239 – 4.12.1985) Bakanlar Kurulu bu Kanunda yer alan maktu vergi ve harçların en az ve en çok miktarlarını belirleyen hadleri birlikte veya ayrı ayrı yahut her vergi ve harçla ilgili tarifelerde yer alan
en az ve en çok hadleri birlikte veya ayrı ayrı on katına kadar artırmaya ve Kanunda yazılı hadlerden az ve bu hadlerin on katından çok olmamak üzere yeni hadler tespit etmeye ve 21’inci maddede yazılı Eğlence Vergisi nispetlerini birlikte veya ayrı ayrı bir katına kadar artırmaya veya sıfıra kadar indirmeye yetkilidir.”
B- Dayanılan Anayasa Kuralları
Başvuru kararında Anayasa’nın 2., 6., 8., 11. ve 73. maddelerine dayanılmıştır.
IV- İLK İNCELEME
Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü’nün 8. maddesi gereğince, Haşim KILIÇ, Osman Alifeyyaz PAKSÜT, Fulya KANTARCIOĞLU,
Ahmet AKYALÇIN, Mehmet ERTEN, Serdar ÖZGÜLDÜR, Şevket APALAK, Serruh KALELİ, Zehra Ayla PERKTAŞ, Engin YILDIRIM ve Nuri NECİPOĞLU’nun katılımıyla 15.7.2010 gününde yapılan ilk inceleme toplantısında; dosyada eksiklik bulunmadığından işin esasının incelenmesine, oybirliğiyle karar verilmiştir.
V- ESASIN İNCELENMESİ
Başvuru kararı ve ekleri, işin esasına ilişkin rapor, itiraz konusu Yasa kuralı, dayanılan Anayasa kuralları ve bunların gerekçeleri ile diğer yasama belgeleri okunup incelendikten sonra gereği görüşülüp düşünüldü:
Başvuru kararında; vergi, resim, harç ve benzeri mali yükümlülüklerin konulması, değiştirilmesi ve kaldırılmasında yasallık ilkesinin geçerli olduğu, bu konudaki tek istisnanın bunların muaflık,
istisnalar ve indirimleriyle oranlarına ilişkin hükümlerinde kanunun belirttiği yukarı ve aşağı sınırlar içinde değişiklik yapmak konusunda Bakanlar Kuruluna verilebilecek yetki olduğu,
vergilendirme alanında belediye meclislerine tanınmış bir yetki bulunmadığından, belediye meclislerine bazı vergilerin tarifelerini belirleme konusunda yetki veren itiraz konusu kuralın Anayasa’nın 2., 6., 8., 11. ve 73. maddelerine aykırı olduğu ileri sürülmüştür.
2464 sayılı Belediye Gelirleri Kanunu’nun 12. maddesi uyarınca, Belediye sınırları ile mücavir alanları içinde yapılan her türlü ilân ve reklâm, İlân ve Reklâm Vergisi’ne tabi kılınmış, aynı Kanun’un 15. maddesinde de İlân ve Reklâm Vergisi’nin tarifeleri belirlenmiştir. Söz konusu maddenin (5) numaralı bendinde;
ilan ve reklam amacıyla dağıtılan broşür, katalog, duvar ve cep takvimleri, biblolar veya benzerleri için uygulanacak vergilerin alt ve üst sınırları belirlenmiş, itiraz konusu olan 96. maddesinin (B) fıkrası ile de bu verginin maktu tarifelerinin,
Kanun’da belirtilen en alt ve en üst sınırları aşmamak şartıyla mahallin çeşitli semtleri arasındaki sosyal ve ekonomik farklılıklar gözönünde tutularak belediye meclislerince tespit olunacağı belirtilmiştir.
Devletin kamusal gereksinimlerini karşılaması için egemenlik gücüne dayanarak tek taraflı iradesiyle kişilere yüklediği bir kamu alacağı biçiminde tanımlanan verginin, anayasal sınırlar içinde salınıp toplanması zorunluluğu açıktır.
Anayasa’nın 73. maddesinde, herkesin kamu giderlerini karşılamak üzere mali gücüne göre vergi ödemekle yükümlü bulunduğu, vergi yükünün adaletli ve dengeli dağılımının, maliye politikasının sosyal amacı olduğu,
vergi, resim, harç ve benzeri mali yükümlülüklerin kanunla konulacağı, değiştirileceği veya kaldırılacağı öngörülerek Anayasa’nın 2. maddesinde nitelikleri belirtilen hukuk devleti ilkesi vergilendirme ilkeleri yönünden somut biçimde dile getirilmiştir.
Bireylerin sosyal ve ekonomik durumlarını etkileyecek keyfi uygulamalara neden olmaması için, vergilendirmede, vergiyi doğuran olayın ve vergilerin matrah ve oranlarının, yukarı ve aşağı sınırlarının,
tarh ve tahakkuklarının, tahsil usullerinin, yaptırımlarının ve zamanaşımı gibi belli başlı temel ögelerinin kanunlarla belirlenmesi gerekir.
Ancak, kanun ile her konuyu bütün kapsam ve ayrıntılarıyla düzenlemenin olanaklı bulunmadığı durumlarda çerçevesi çizilerek bu sınırlar içinde kalmak koşuluyla uygulamaya ilişkin konularda yürütme organına açıklayıcı ve tamamlayıcı nitelikte düzenleyici idarî işlem yapma yetkisi verilebilir.
İtiraz konusu kuralda, belediye gelirleri arasında yer alan bazı vergilerin maktu tarifelerini, kanunda belirlenen alt ve üst sınırlar arasında kalmak kaydıyla belirleme yetkisi belediye meclislerine verilmiştir.
Belediye meclislerine verilen bu yetki, kanun koyucu tarafından vergilemenin temel ögelerinin belirlenerek uygulamaya,
tekniğe ve uzmanlığa ilişkin konularda yürütme organına verilen düzenleyici idari işlemlerde bulunma yetkisi ya da kanunla getirilen bir düzenlemeyi açıklayıcı ve tamamlayıcı nitelikte verilen bir yetki olmayıp doğrudan vergi miktarının belirlenmesine ilişkin bir yetkidir.
Anayasa’nın 73. maddesinin dördüncü fıkrasında, “vergi, resim, harç ve benzeri yükümlülüklerin muaflık,
istisnalar ve indirimleriyle oranlarına ilişkin hükümlerinde kanunun belirttiği yukarı ve aşağı sınırlar içinde değişiklik yapmak yetkisi Bakanlar Kuruluna verilebilir” denilmektedir. Buna göre, Bakanlar Kurulu,
yasanın belirttiği alt ve üst sınırlar içinde değişiklik yapabilecek, ancak bu sınırları aşacak biçimde herhangi bir düzenleme getiremeyecektir.
Bakanlar Kurulu’na verilen bu yetki istisnai bir yetkidir. Vergilendirmede esas kural, vergilerin kanunla konulup, kaldırılması ve değiştirilmesidir.
Dolayısıyla bu konularda yukarı ve aşağı sınırları belirleme yetkisi kanun koyucuya aittir. Bu sınırlar içinde değişiklik yapma yetkisi ise kanunun öngörmesi koşuluyla ancak Bakanlar Kurulu’na verilebilir.
Bu nedenle, belediye meclislerine vergi tarifesini belirleme yetkisi veren kural Anayasa’nın 73. maddesine aykırıdır. İptali gerekir.
Kuralın Anayasa’nın 2., 6., 8. ve 11. maddeleri ile ilgisi görülmemiştir.
VI- İPTAL KARARININ YÜRÜRLÜĞE GİRECEĞİ GÜN SORUNU
Anayasa’nın 153. maddesinin üçüncü fıkrasında “Kanun, kanun hükmünde kararname veya Türkiye Büyük Millet Meclisi İçtüzüğü ya da bunların hükümleri, iptal kararlarının Resmî Gazetede yayımlandığı tarihte yürürlükten kalkar.
Gereken hallerde Anayasa Mahkemesi iptal hükmünün yürürlüğe gireceği tarihi ayrıca kararlaştırabilir.
Bu tarih, kararın Resmî Gazetede yayımlandığı günden başlayarak bir yılı geçemez” denilmekte, 6216 sayılı Anayasa Mahkemesinin Kuruluşu ve Yargılama Usulleri Hakkında Kanun’un 66. maddesinin üçüncü fıkrasında da bu kural tekrarlanmaktadır.
2464 sayılı Kanun’un 96. maddesinin (B) fıkrasının iptal edilmesi nedeniyle, Anayasa’nın 153. maddesinin üçüncü fıkrasıyla
6216 sayılı Anayasa Mahkemesinin Kuruluşu ve Yargılama Usulleri Hakkında Kanun’un 66. maddesinin (3) numaralı fıkrası gereğince iptal hükmünün, kararın Resmî Gazete’de yayımlanmasından başlayarak bir yıl sonra yürürlüğe girmesi uygun görülmüştür.
VII- SONUÇ
1- 26.5.1981 günlü, 2464 sayılı Belediye Gelirleri Kanunu’nun 96. maddesinin (B) fıkrasının Anayasa’ya aykırı olduğuna ve İPTALİNE,
2- 2464 sayılı Kanun’un 96. maddesinin (B) fıkrasının iptal edilmesi nedeniyle, Anayasa’nın 153. maddesinin üçüncü fıkrasıyla 6216 sayılı Anayasa Mahkemesinin Kuruluşu ve
Yargılama Usulleri Hakkında Kanun’un 66. maddesinin (3) numaralı fıkrası gereğince İPTAL HÜKMÜNÜN, KARARIN RESMÎ GAZETE’DE YAYIMLANMASINDAN BAŞLAYARAK BİR YIL SONRA YÜRÜRLÜĞE GİRMESİNE,
29.12.2011 gününde OYBİRLİĞİYLE karar verildi.
