Özürlü Ve Eski Hükümlü Çalıştırmamak İdari Para Cezası
19 Kasım 2008 Tarihli Resmi Gazete
Sayı: 27059
Anayasa Mahkemesi Başkanlığından:
Esas Sayısı : 2006/101
Karar Sayısı : 2008/126
Karar Günü : 19.6.2008
İTİRAZ YOLUNA BAŞVURAN : Kocaeli İdare Mahkemesi
İTİRAZIN KONUSU : 22.5.2003 günlü, 4857 sayılı İş Kanunu’nun 30. ve 101. maddelerinin Anayasa’nın 2., 18., 48. ve 61. maddelerine aykırılığı savıyla iptali istemidir.
I – OLAY
Özürlü ve eski hükümlü çalıştırmamaktan dolayı verilen idari para cezasının iptali istemiyle açılan davada itiraz konusu kuralların Anayasa’ya aykırı olduğu kanısına varan Mahkeme, itiraz konusu kuralların iptali için re’sen başvurmuştur.
II – İTİRAZIN GEREKÇESİ
Başvuru kararının gerekçe bölümü şöyledir:
“Anayasa Mahkemesinin 27.9.1967 tarih ve E:1963/336, K:1967/29 sayılı kararında insan hak ve özgürlüklerine saygı gösteren,
ferdin huzur ve refahını gerçekleştiren ve teminat altına alan, kişiyle toplum arasında denge kuran,
emek sermaye ilişkilerini dengeli olarak düzenleyen, özel teşebbüsün güvenlik ve kararlılık içinde çalışmasını sağlayan,
çalışanların insanca yaşaması ve çalışma hayatının kararlılık içinde gelişmesi için sosyal, ekonomik ve mali önlemler alarak çalışanları koruyan, işsizliği önleyici ve milli gelirin,
adalete uygun biçimde dağılmasını sağlayıcı önlemler alan adaletli bir hukuk düzeni kuran ve bunu devam ettirmeye kendini yükümlü sayan, hukuka bağlı,
kararlılık içinde ve gerçekçi bir özgürlük rejimini sağlayan devlet, demokratik sosyal hukuk devleti olarak tanımlanmıştır.
Sosyal devlet ilkesi uyarınca devlet ferdin huzur ve refahını, özürlülerin korunmasını, eski hükümlülerin topluma kazandırılmasını sağlayıcı tedbirleri bizzat almakla yükümlü olduğu gibi,
özel teşebbüsünde serbest rekabet ortamı içinde güvenlik ve kararlılık içinde çalışmasını sağlayıcı tedbirleri almakla yükümlüdür.
Temel amacı serbest rekabet ortamı içinde, herhangi bir devlet garantisi olmaksızın karlı bir şekilde ticari faaliyet yapmak olan özel teşebbüse bizzat devletin yapmakla görevli olduğu özürlü ve eski hükümlü çalıştırma yükümlülüğünün yüklenmesinde ve cezai müeyyide uygulanmasında Anayasanın 2. maddesinde ifade edilen sosyal devlet ilkesine uyarlık bulunmamaktadır.
Anayasanın 48. maddesinde özel teşebbüsler kurmanın serbest olduğu ve sözleşme serbestisi bulunduğu 18. maddesinde de,
angaryanın yasak olduğu belirtilmesine rağmen, özel teşebbüsün sözleşme serbestisi elinden alınarak, zorunlu olarak, iş yerinde verimli olamayacak,
işveren açısından çalışma hayatına ve ticari işletmenin verimliliğine katkısı bulunamayacak özürlü ve eski hükümlü çalıştırma zorunda bırakılması Anayasanın 48. maddesine aykırılık teşkil ettiği gibi,
kişinin istemediği kişiyle çalışmak zorunda bırakılarak maaş ödeme yükümlüğü yüklenmesi de dolaylı olarak angarya yasağı kapsamında değerlendirileceğinden Anayasanın 18.maddesine de aykırılık teşkil etmektedir.
Sosyal hukuk devletinin Anayasa tarafından yüklenen sorumluluklarını yerine getirmek için gerekli kaynağı yine Anayasada belirtilen ölçü ve yöntemler kullanılarak vergi yoluyla elde edeceği, sosyal harcamalara ayrılan kaynakların yetersiz olması halinde sorumluluğun devri yerine, halkın bu giderlere katılımının özendirilmesi şeklinde yapılması hukuk devletinin gereklerindendir.
Özürlü, eski hükümlü ve terör mağdurlarının korunması, rehabilitasyonu, topluma kazandırılması,
istihdamı ve insan onuruna yakışır bir hayat seviyesine kavuşturulması, Anayasanın 61. maddesi ile bizzat devlete verilmiş bir görev olduğundan,
bu ödevin 4857 sayılı yasanın 30. maddesi ile amacı karlılık olan özel teşebbüse orantısız bir şekilde yüklenmesinde Anayasanın 61. maddesine uyarlılık bulunmamaktadır.
Bu durumda, itiraz konusu olan 4857 sayılı yasanın 30.ve 101. maddesi sosyal hukuk devletinin gereklerine, angarya yasağı kuralına, sözleşme serbestisine ilişkin Anayasa hükümlerine aykırılık teşkil ettiği kanaatine ulaşılmıştır.
Açıklanan nedenlerle itiraz konusu 4857 sayılı yasanın 30. ve 101. maddelerinin Anayasanın 2, 18, 48 ve 61.maddelerine aykırı olduğu sonucuna varıldığından bu konuda karar verilmek üzere dava dosyasındaki belge örneklerinin Anayasa Mahkemesi’ne gönderilmesine, 27.12.2005 tarihinde oyçokluğuyla karar verildi.”
III – YASA METİNLERİ
A – İtiraz Konusu Yasa Kuralları
4857 sayılı İş Kanunu’nun 30. ve 101. maddeleri şöyledir:
“Madde 30- İşverenler elli veya daha fazla işçi çalıştırdıkları işyerlerinde her yılın Ocak ayı başından itibaren yürürlüğe girecek şekilde Bakanlar Kurulunca belirlenecek oranlarda
özürlü ve eski hükümlü ile 3713 sayılı Terörle Mücadele Kanununun ek 1 inci maddesinin (B) fıkrası uyarınca istihdamı zorunlu olan terör mağduru işçiyi meslek,
beden ve ruhi durumlarına uygun işlerde çalıştırmakla yükümlüdürler. Bu kapsamda çalıştırılacak işçilerin toplam oranı yüzde altıdır.
Ancak özürlüler için belirlenecek oran, toplam oranın yarısından az olamaz. Aynı il sınırları içinde birden fazla işyeri bulunan işverenin bu kapsamda çalıştırmakla yükümlü olduğu işçi sayısı, toplam işçi sayısına göre hesaplanır.
Bu kapsamda çalıştırılacak işçi sayısının tespitinde belirsiz süreli iş sözleşmesine ve belirli süreli iş sözleşmesine göre çalıştırılan işçiler esas alınır.
Kısmi süreli iş sözleşmesine göre çalışanlar, çalışma süreleri dikkate alınarak tam süreli çalışmaya dönüştürülür.
Oranların hesaplanmasında yarıma kadar kesirler dikkate alınmaz, yarım ve daha fazla olanlar tama dönüştürülür.
İşyerinin işçisi iken sakatlanan, eski hükümlü ya da terör mağduru olanlara öncelik tanınır.
İşverenler çalıştırmakla yükümlü oldukları işçileri Türkiye İş Kurumu aracılığı ile sağlarlar.
Bu kapsamda çalıştırılacak işçilerin nitelikleri, hangi işlerde çalıştırılabilecekleri, bunların işyerlerinde genel hükümler dışında bağlı olacakları özel çalışma ile mesleğe yöneltilmeleri, mesleki yönden işverence nasıl işe alınacakları,
Adalet Bakanlığı ile Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığınca birlikte çıkarılacak yönetmelikle düzenlenir.
Yer altı ve su altı işlerinde özürlü işçi çalıştırılamaz ve yukarıdaki hükümler uyarınca işyerlerindeki işçi sayısının tespitinde yer altı ve su altı işlerinde çalışanlar hesaba katılmaz.
Bir işyerinden malulen ayrılmak zorunda kalıp da sonradan maluliyeti ortadan kalkan işçiler eski işyerlerinde tekrar işe alınmalarını istedikleri takdirde, işveren bunları eski işleri veya benzeri işlerde boş yer varsa derhal,
yoksa boşalacak ilk işe başka isteklilere tercih ederek, o andaki şartlarla işe almak zorundadır. Aranan şartlar bulunduğu halde işveren iş sözleşmesi yapma yükümlülüğünü yerine getirmezse, işe alınma isteğinde bulunan eski işçiye altı aylık ücret tutarında tazminat öder.
Eski hükümlü çalıştırılmasında kanunlardaki kamu güvenliği ile ilgili hizmetlere ilişkin özel hükümler saklıdır.
Bakanlar Kurulunca belirlenecek oranların üstünde özürlü ve eski hükümlü ve terör mağduru çalıştıran işverenlerin kontenjan fazlası işçiler için özürlü ve eski hükümlü çalıştırmakla yükümlü olmadıkları halde özürlü çalıştıran veya çalışma gücünü yüzde seksenden fazla kaybetmiş özürlüyü çalıştıran işverenlerin bu şekilde çalıştırdıkları her bir özürlü için 506 sayılı Sosyal Sigortalar Kanununa göre ödemeleri gereken işveren sigorta prim hisselerinin yüzde ellisini kendisi, yüzde ellisini Hazine öder.
Bu maddeye aykırılık hallerinde 101 inci madde uyarınca tahsil edilecek para cezaları Türkiye İş Kurumu bütçesinin Maliye Bakanlığınca açılacak özel tertibine gelir kaydedilir.
Bu hesapta toplanan paralar özürlü ve eski hükümlülerin mesleki eğitim ve mesleki rehabilitasyonu, kendi işini kurma ve bu gibi projelerde kullanılmak üzere Türkiye İş Kurumuna aktarılır.
Toplanan paraların nerelere ve ne kadar verileceği Türkiye İş Kurumu Genel Müdürlüğünün koordinatörlüğünde, Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı Çalışma Genel Müdürlüğü, İş Sağlığı ve Güvenliği Genel Müdürlüğü, Özürlüler İdaresi Başkanlığı, Adalet Bakanlığı Ceza ve Tevkif Evleri Genel Müdürlüğü,
Türkiye Sakatlar Konfederasyonu ve en çok işçi ve işvereni temsil eden üst kuruluşların birer temsilcilerinden oluşan komisyon tarafından karara bağlanır. Komisyonun çalışma usul ve esasları Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığınca çıkarılacak yönetmelikle düzenlenir.”
“Madde 101- Bu Kanunun 30 uncu maddesindeki hükümlere aykırı olarak özürlü ve eski hükümlü çalıştırmayan işveren veya işveren vekiline çalıştırmadığı her özürlü ve eski hükümlü ve çalıştırmadığı her ay için yediyüzelli milyon lira para cezası verilir. Kamu kuruluşları da bu para cezasından hiçbir şekilde muaf tutulamaz”.
B – Dayanılan ve İlgili Görülen Anayasa Kuralları
Başvuru kararında, Anayasa’nın 2., 18., 48. ve 61. maddelerine dayanılmış, 50. maddesi de ilgili görülmüştür.
IV – İLK İNCELEME
Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü’nün 8. maddesi uyarınca, Tülay TUĞCU, Haşim KILIÇ, Fulya KANTARCIOĞLU, Ahmet AKYALÇIN,
Mehmet ERTEN, Mustafa YILDIRIM, Cafer ŞAT, A. Necmi ÖZLER, Serdar ÖZGÜLDÜR, Şevket APALAK ve Osman Alifeyyaz PAKSÜT’ün katılımlarıyla
29.6.2006 gününde yapılan ilk inceleme toplantısında dosyada eksiklik bulunmadığından işin esasının incelenmesine oybirliğiyle karar verilmiştir.
V – ESASIN İNCELENMESİ
Başvuru kararı ve ekleri, işin esasına ilişkin rapor, itiraz konusu Yasa kuralları, dayanılan ve ilgili görülen Anayasa kuralları, bunların gerekçeleri ile diğer yasama belgeleri okunup incelendikten sonra gereği görüşülüp düşünüldü:
Başvuru kararında, 4857 sayılı Yasa’nın 30. maddesinde özürlü ve eski hükümlü çalıştırma yükümlülüğünün,
101. maddesinde ise bu yükümlülüğe uymamaya yaptırım öngörülmesinin, Anayasa’nın 2. maddesindeki sosyal devlet ilkesine,
özel teşebbüsün sözleşme serbestisinin elinden alınarak, iş yerinde verimli olamayacak özürlü ve eski hükümlü çalıştırma zorunluluğunun Anayasa’nın 48. maddesine, kişinin istemediği birisiyle çalışmak zorunda bırakılarak maaş ödeme yükümlülüğünün
dolaylı olarak angarya kapsamında Anayasa’nın 18. maddesine, Anayasa’nın 61. maddesiyle Devlete verilen özürlü ve eski hükümlülerin korunması, rehabilitasyonu,
topluma kazandırılması, istihdamı ve insan onuruna yakışır bir hayat seviyesine kavuşturulması ödevinin, amacı kârlılık olan özel teşebbüse orantısız bir şekilde yüklenmesinin Anayasa’nın 61. maddesine aykırı olduğu ileri sürülmüştür.
A – 30. Maddenin İncelenmesi
2949 sayılı Anayasa Mahkemesinin Kuruluşu ve Yargılama Usulleri Hakkında Kanun’un 29. maddesine göre, Anayasa Mahkemesi yasaların,
kanun hükmünde kararnamelerin ve TBMM İçtüzüğü’nün Anayasa’ya aykırılığı konusunda ilgililer tarafından ileri sürülen gerekçelere dayanmak zorunda değildir.
İstemle bağlı kalmak koşuluyla başka gerekçe ile de Anayasa’ya aykırılık incelemesi yapabileceğinden, iptali istenen kuralla ilgisi nedeniyle Anayasa’nın 50. maddesi yönünden de inceleme yapılmıştır.
İtiraz konusu kuralda, özel ve Devlete ait belli koşulları taşıyan işyerlerinde belirtilen oranlarda özürlü ve eski hükümlü çalıştırma yükümlülüğü öngörülmüştür.
Anayasa’nın 2. maddesinde nitelikleri belirtilen sosyal hukuk devleti, insan haklarına dayanan, kişilerin huzur,
refah ve mutluluk içinde yaşamalarını güvence altına alan, kişi hak ve özgürlükleriyle kamu yararı arasında adil bir denge kurabilen, çalışma hayatını geliştirmek ve ekonomik önlemler alarak çalışanlarını koruyan,
onların insan onuruna uygun hayat sürdürmelerini sağlayan, milli gelirin adalete uygun biçimde dağıtılması için gereken önlemleri alan, sosyal güvenlik hakkını yaşama geçirebilen,
güçsüzleri güçlüler karşısında koruyarak sosyal adaleti ve toplumsal dengeleri gözeten devlettir.
Çağdaş devlet anlayışı sosyal hukuk devletinin tüm kurum ve kurallarıyla Anayasa’nın özüne ve ruhuna uygun biçimde kurularak işletilmesini, bu yolla bireylerin refah, huzur ve mutluluğunun sağlanmasını gerekli kılar.
Anayasa’nın 48. maddesinde “Herkes, dilediği alanda çalışma ve sözleşme hürriyetlerine sahiptir.
Özel teşebbüsler kurmak serbesttir. Devlet, özel teşebbüslerin millî ekonominin gereklerine ve sosyal amaçlara uygun yürümesini, güvenlik ve kararlılık içinde çalışmasını sağlayacak tedbirleri alır.”; 50. maddesinde
“Küçükler ve kadınlar ile bedeni ve ruhi yetersizliği olanlar çalışma şartları bakımından özel olarak korunurlar.”; 61. maddesinde ise “Devlet, sakatların korunmalarını ve toplum hayatına intibaklarını sağlayıcı tedbirleri alır.” denilmektedir.
Özürlü ve eski hükümlü çalıştırma yükümlülüğü, ruhsal veya fiziksel açıdan yetersizliği nedeniyle yahut işlemiş olduğu bir suç dolayısıyla aldığı cezadan dolayı iş bulma imkanını önemli ölçüde yitirenleri koruma düşüncesine dayanmaktadır.
Anayasa’nın 50. maddesinin ikinci fıkrasındaki “Küçükler ve kadınlar ile bedeni ve ruhi yetersizliği olanlar çalışma şartları bakımından özel olarak korunurlar.” hükmü özürlülerin özel olarak himaye edilmesini güvence altına aldığından kural, özürlüler bakımından Anayasa’nın 50. maddesinin bir gereğidir.
Kuralla getirilen yükümlülük, özürlü ve eski hükümlü olmalarından dolayı çalışma hayatında dezavantajlı konumda olan kişilerin çalışma hayatına kazandırılarak insan onuruna yaraşır hayat sürmelerini amaçladığından Anayasa’nın 2. maddesindeki sosyal devlet ilkesinin bir sonucudur.
Anayasa’nın 61. maddesinin gerekçesinde, “Devlet, sakatların çalıştırılmasını sağlamak,
bazı vergi muafiyetleri getirmek, sakatların rehabilitasyonu için gerekli önlemleri almakla yükümlüdür” denilerek Devlete özürlülerin “çalıştırılmasını sağlamak”; 48. maddesinin ikinci fıkrasındaki “Devlet, özel teşebbüslerin … ve sosyal amaçlara uygun yürümesini,… sağlayacak tedbirleri alır.”
hükmüyle de Devlete özel teşebbüslerin “sosyal amaçlara uygun yürümesini” temin etmek için tedbir alma yükümlülüğü verilmiştir.
Anayasa’nın 61. ve 48. maddelerindeki Devlete verilen söz konusu yükümlülükler birlikte değerlendirildiğinde,
özel ve kamu ayırımı yapılmaksızın özürlü ve eski hükümlü çalıştırılma zorunluluğu öngörülen kuralın, sosyal amaçları gözettiği ve sosyal devlet ilkesinin bir sonucu olduğu, ayrıca kuralda özel kesim açısından bir ölçüsüzlükten de söz edilemeyeceği anlaşılmaktadır.
Açıklanan nedenlerle kural, Anayasa’nın 2., 48., 50. ve 61. maddelerine aykırı değildir. İptal isteminin reddi gerekir.
Kuralın, Anayasa’nın 18. maddesiyle ilgisi görülmemiştir.
B – 101. Maddenin İncelenmesi
Kuralla, özel ve kamu ayırımı yapılmaksızın 30. maddedeki hükümlere aykırı olarak özürlü ve eski hükümlü çalıştırmayan işveren veya işveren vekiline çalıştırmadığı her özürlü ve eski hükümlü ve çalıştırmadığı her ay için idari para cezası verilmesi öngörülmüştür.
Yasakoyucu idari para cezalarına ilişkin yasa kurallarını düzenlerken ceza politikası gereği tercihler ortaya koyarak yasal düzenlemeler yapabilir.
Hangi eylemlerin idari para cezasını, hangilerinin adli para cezası ya da hapis cezasını gerektirdiği ve bu cezaların miktarı konusunda yasakoyucunun Anayasa’nın genel ve özel kuralları çerçevesinde takdir hakkı bulunmaktadır.
Anayasa’ya uygun olarak özürlü ve eski hükümlü çalıştırma zorunluluğunu öngören 30. maddenin işlerliğini sağlamak için buna aykırı davranışa idari para cezası öngörülmesi yasakoyucunun takdir hakkı kapsamında değerlendirilmelidir.
Kural, 30. maddeye ilişkin gerekçeler de gözetildiğinde Anayasa’nın 2., 48. ve 61. maddelerine aykırı değildir. İptal isteminin reddi gerekir.
Kuralın, Anayasa’nın 18. maddesiyle ilgisi görülmemiştir.
VI – SONUÇ
22.5.2003 günlü, 4857 sayılı İş Kanunu’nun 30. ve 101. maddelerinin Anayasa’ya aykırı olmadığına ve itirazın REDDİNE, 19.6.2008 gününde OYBİRLİĞİYLE karar verildi.
