5225S.Kültür Yatırımları ve Girişimlerini Teşvik Kanunu Anayasa MK.
Anayasa Mahkemesi Kararı E: 2004/84
02 Aralık 2005 Tarihli Resmi Gazete
Sayı: 26011
Anayasa Mahkemesi Başkanlığından:
Esas Sayısı : 2004/84
Karar Sayısı : 2004/124
Karar Günü : 8.12.2004
İPTAL DAVASINI AÇAN : Türkiye Büyük Millet Meclisi Üyeleri Haluk KOÇ ve Orhan ERASLAN ile 114 milletvekili
İPTAL DAVASININ KONUSU : 14.7.2004 günlü, 5225 sayılı Kültür Yatırımları ve Girişimlerini Teşvik Kanunu’nun,
A- 11. maddesinin ikinci fıkrasında yer alan “…Bakanlık denetim elemanlarının görev,
yetki ve sorumlulukları ile çalışma usul ve esasları…” ibaresinin,
B- 12. maddesinin birinci fıkrasının;
1- İlk tümcesinde yer alan “… ve bu Kanunun uygulanmasına ilişkin düzenleyici işlemlere…” ibaresinin,
2- (a) bendinin,
3- (b) bendinin (1) numaralı alt bendinin “Uyarma cezasına rağmen,
gerekli düzeltmenin yapılmaması veya ilk cezanın tebliğinden itibaren bir yıl içerisinde yeni uyarma cezasını gerektiren fiil veya fiillerin tespiti ile…” bölümünün,
4- (c) bendinin,
Anayasa’nın 2., 11., 38., 40. ve 128. maddelerine aykırılığı savıyla iptalleri ve yürürlüklerinin durdurulması istemidir.
I – İPTAL VE YÜRÜRLÜĞÜN DURDURULMASI İSTEMLERİNİN GEREKÇESİ
İptal ve yürürlüğün durdurulması istemlerini içeren 8.9.2004 günlü dava dilekçesinin gerekçe bölümü şöyledir:
“1) 14.07.2004 tarih ve 5225 sayılı Kültür Yatırımları ve Girişimlerini Teşvik Kanununun 11 inci maddesinin ikinci fıkrasında “Bakanlık denetim elemanlarının görev,
yetki ve sorumlulukları ile çalışma usul ve esasları” ibaresine yer verilmesinin Anayasaya Aykırılığı
Anayasanın 128 inci maddesinin ikinci fıkrasında, “Memurların ve diğer kamu görevlilerinin nitelikleri, atanmaları, görev ve yetkileri, hakları ve yükümlülükleri,
aylık ve ödenekleri ve diğer özlük işleri kanunla düzenlenir.” hükmü yer almaktadır
5225 sayılı Kanunun 11 inci maddesinin ikinci fıkrasında “Bakanlık denetim elemanlarının görev,
yetki ve sorumlulukları ile çalışma usul ve esasları”nın Bakanlıkça çıkarılacak yönetmelik ile düzenlenmesi öngörülmüştür.
Yönetmelikle yapılması öngörülen bu düzenleme, Anayasanın yukarıda değinilen 128 inci maddesinin yasayla düzenlenmesini zorunlu kıldığı “memurların ve diğer kamu görevlilerinin görev ve yetkileri,
hakları ve yükümlülükleri ve diğer özlük işleri…” kapsamındadır. Anayasada yasayla düzenlenmesi açıkça belirtilen alanların yönetmelikle düzenlenmesi olanaksız olduğundan 11 inci maddenin ikinci fıkrasında mezkur ibareye yer verilmesi,
Anayasanın 128 inci maddesi hükmüne açıkça aykırıdır.
Bir yasa kuralının Anayasanın herhangi bir kuralına aykırılığının tespiti onun kendiliğinden Anayasanın 11 inci maddesine de aykırılığı sonucunu doğuracaktır.
Açıklanan nedenle, 5225 sayılı Kanunun 11 inci maddesinin ikinci fıkrasında söz konusu ibareye yer verilmesi,
Anayasanın 11 inci ve 128 inci maddelerine aykırı olduğundan iptali gerekmektedir.
2) 14.07.2004 tarih ve 5225 sayılı Kültür Yatırımları ve Girişimlerini Teşvik Kanununun 12 ncimaddesinin birinci fıkrasındaki “ve bu Kanunun uygulanmasına ilişkin düzenleyici işlemlere” ibaresinin Anayasaya Aykırılığı
5225 sayılı Kanunun 12 nci maddesinin birinci fıkrasında “bu Kanunun uygulanmasına ilişkin düzenleyici işlemlere aykırı hareket edenlere diğer mevzuattaki ceza hükümleri saklı kalmak kaydıyla aşağıdaki bentlerde belirtilen uyarma, para ve belge iptali cezaları uygulanır.”
denilmek suretiyle idarenin düzenleyici işlemleriyle suç ve ceza konulmaktadır.
Böyle bir düzenleme, ceza hukukunun evrensel kuralı olan “kanunsuz suç ve ceza olmaz” ilkesine ve Anayasanın 38 inci maddesine açıkça aykırı düşmektedir. Şöyle ki;
Ceza Hukuku “Nullum crimen nulla poena sine lege = Kanunsuz suç ve ceza olmaz” ilkesi üzerine kurulmuştur. Bir başka deyimle,
5225S.Kültür Yatırımları ve Girişimlerini Teşvik Kanunu Anayasa MK.
suç ve cezanın meclisin çıkardığı bir kanunda tespit edilmesi, modern ceza hukukunun en önemli özelliğidir.
Anayasanın 38 inci maddesinde “Kimse, işlendiği zaman yürürlükte bulunan kanunun suç saymadığı bir fiilden dolayı cezalandırılamaz;
kimseye suçu işlediği zaman kanunda o suç için konulmuş olan cezadan daha ağır bir ceza verilemez” denilmek suretiyle “kanunsuz suç ve ceza olmaz” ilkesi belirtilmiştir.
Türk Ceza Kanunu Tasarısı’nın TBMM Adalet Komisyonunda kabul edilen “suçta ve cezada kanunilik ilkesi” başlığını taşıyan 2 nci maddesinin ikinci fıkrasında da açıkça “idarenin düzenleyici işlemleriyle suç ve ceza konulamaz” hükmüne yer verilmiştir.
Diğer taraftan bir yasa kuralının Anayasanın herhangi bir kuralına aykırılığının tespiti onun kendiliğinden Anayasanın 11 inci maddesine de aykırılığı sonucunu doğuracaktır.
Açıklanan nedenlerle 5225 sayılı Kanunun 12 nci maddesinin birinci fıkrasındaki “ve bu Kanunun uygulanmasına ilişkin düzenleyici işlemlere” ibaresi,
Anayasanın 11 inci ve 38 inci maddelerine aykırı olduğundan iptali gerekmektedir.
3) 14.07.2004 tarih ve 5225 sayılı Kültür Yatırımları ve Girişimlerini Teşvik Kanununun 12 ncimaddesinin birinci fıkrasının (a) bendinin Anayasaya Aykırılığı
5225 sayılı Kanunun 12 nci maddesinin birinci fıkrasının (a) bendinde;
kültür yatırımı veya girişimlerinin yönetim veya işletilmelerinde görülecek kusur,
aksaklık ve eksiklikler için, belge sahibine denetim elemanlarının tespitleri doğrultusunda Bakanlıkça “uyarma cezası” verilmesi öngörülmüş ancak idarenin söz konusu müeyyide ve işlemlerine karşı başvurulacak kanun yolu ve süresi açıklanmamıştır.
Bu tür düzenleme, Anayasanın 40 ıncı maddesinin ikinci fıkrasının “Devlet, işlemlerinde,
ilgili kişilerin hangi kanun yolları ve mercilere başvurulacağını ve sürelerini belirtmek zorundadır” hükmüne açıkça aykırılık teşkil eder.
İdarenin işlemlerine karşı kanun yolu, mercii ve sürelerin belirtilmesi; Anayasakoyucu tarafından hak arama,
hak ve hürriyetlerin korunması açısından bir zorunluluk olarak görülüp Devlete bir görev olarak verilmiş olması karşısında,
bu Anayasal görevi yerine getirmeyen Devletin, hiçbir şekilde kanun yolunu ve süresini göstermediği işlemleri tesis etmesi de düşünülemez.
Bu tür düzenlemeler, Anayasanın 2 nci maddesinde belirtilen hukuk devletinin en önemliögelerinden olan “belirlilik” ilkesine de aykırı düşer.
5225S.Kültür Yatırımları ve Girişimlerini Teşvik Kanunu Anayasa MK.
Anayasa Mahkemesi’nin 18.10.2003 tarih ve E.2003/67, K.2003/88 sayılı Kararında,
“Hukukun üstünlüğünün egemen olduğu bir devlette hukuk güvenliğinin sağlanması hukuk devleti ilkesinin yerine getirilmesi zorunlu koşullardandır.
Statü hukukuna ilişkin düzenlemelerde istikrar, belirlilik ve öngörülebilirlik göz önünde bulundurularak “hukuki güvenlik” sağlanır.
Bireyin insan olarak varlığının korunmasını amaçlayan hukuk devletinde vatandaşların hukuk güvenliğinin sağlanması zorunludur.
Devlet açık ve belirgin hukuk kurallarını yürürlüğe koyarak bunları uyguladığı zaman hukuk güvenliği sağlanır.”
denilmiştir.
Diğer taraftan bir yasa kuralının Anayasanın herhangi bir kuralına aykırılığının tespiti onun kendiliğinden Anayasanın 11 inci maddesine de aykırılığı sonucunu doğuracaktır.
Açıklanan nedenlerle, 5225 sayılı Kanunun 12 nci maddesinin birinci fıkrasının (a) bendi, Anayasanın 2 nci, 11 inci ve 40 ıncı maddelerine aykırı olduğundan iptali gerekmektedir.
4) 14.07.2004 tarih ve 5225 sayılı Kültür Yatırımları ve Girişimlerini Teşvik Kanununun 12 ncimaddesinin birinci fıkrasının (b) bendinin (1) numaralı alt bendindeki “Uyarma cezasına rağmen,
gerekli düzeltmenin yapılmaması veya ilk cezanın tebliğinden itibaren bir yıl içerisinde yeni uyarma cezasını gerektiren fiil veya fiillerin tespiti ile” cümlesinin Anayasaya Aykırılığı
5225 sayılı Kültür Yatırımları ve Girişimlerini Teşvik Kanununun 12 nci maddesinin birinci fıkrasının (b) bendinin (1) numaralı alt bendinin iptali istenen cümlesine göre;
uyarma cezasına rağmen, gerekli düzeltmenin yapılmaması veya ilk cezanın tebliğinden itibaren bir yıl içerisinde yeni uyarma cezasını gerektiren fiil veya fiillerin tespiti halinde birmilyar lira para cezası verilmesi gerekmektedir.
Görüldüğü üzere buradaki para cezası, tümüyle, uyarma cezası ile bağlantılı bir cezadır. Uyarma cezasının verilmesi,
yukarıda (3) numaralı gerekçede açıklanan nedenlerle Anayasanın 2 nci, 11 inci ve 40 ıncı maddelerine aykırılık teşkil etmektedir.
Anayasaya aykırı bir cezanın verilmesi mümkün olmadığından bu ceza ile bağlantılı diğer bir cezanın da verilmesi söz konusu olamaz.
Bu nedenle, 5225 sayılı Kanunun 12 nci maddesinin birinci fıkrasının (b) bendinin (1) numaralı alt bendindeki söz konusu cümlenin de,
Anayasanın 2 nci, 11 inci ve 40 ıncı maddelerine aykırılığı nedeniyle iptali gerekmektedir.
5) 14.07.2004 tarih ve 5225 sayılı Kültür Yatırımları ve Girişimlerini Teşvik Kanununun 12 ncimaddesinin birinci fıkrasının (c) bendinin Anayasaya Aykırılığı
5225 sayılı Kanunun iptali istenen 12 nci maddesinin birinci fıkrasının (c) bendinde “Kültür yatırımı veya kültür girişimi belgesi”nin Bakanlıkça iptal edileceği haller hükme bağlanmış,
ancak idarenin “belge iptali cezası”na karşı başvurulacak kanun yolu ve süresi açıklanmamıştır. Bu tür düzenleme, Anayasanın 40 ıncı maddesinin ikinci fıkrasının “Devlet,
işlemlerinde, ilgili kişilerin hangi kanun yolları ve mercilere başvurulacağını ve sürelerini belirtmek zorundadır” hükmüne açıkça aykırılık teşkil eder.
İdarenin işlemlerine karşı kanun yolu, mercii ve sürelerin belirtilmesi; Anayasa koyucu tarafından hak arama,
hak ve hürriyetlerin korunması açısından bir zorunluluk olarak görülüp Devlete bir görev olarak verilmiş olması karşısında,
bu Anayasal görevi yerine getirmeyen Devletin, hiçbir şekilde kanun yolunu ve süresini göstermediği işlemleri tesis etmesi de düşünülemez.
Öte yandan bu tür düzenlemeler, yukarıda (3) numaralı gerekçede açıklandığı üzere Anayasanın 2nci maddesinde belirtilen hukuk devletinin en önemli ögelerinden olan “belirlilik” ilkesine de aykırı düşer.
Bir yasa kuralının Anayasanın herhangi bir kuralına aykırılığının tespiti onun kendiliğinden Anayasanın 11 inci maddesine de aykırılığı sonucunu doğuracaktır.
Bu nedenle, 5225 sayılı Kanunun 12 nci maddesinin birinci fıkrasının (c) bendi, Anayasanın 2 nci, 11 inci ve 40 ıncı maddelerine aykırı olduğundan iptali gerekmektedir.
Yürürlüğü Durdurma İsteminin Gerekçesi: 14.07.2004 tarih ve 5225 sayılı Kanunun, Anayasaya aykırılık teşkil eden ve evrensel ceza hukuku ilkeleri ile bağdaşmayan iptali istenen hükümlerinin uygulanmaları halinde,
temel hak ve hürriyetlerden olan “kişi hürriyeti ve güvenliği” zedelenecek ve dolayısıyla giderilmesi güç ya da olanaksız zarar ve durumlar doğabilecektir.
Bu tür durum ve zararların önlenebilmesi için, söz konusu hükümlerin yürürlüğünün durdurulması gerekmektedir.
Sonuç Ve İstem: Yukarıda açıklanan gerekçelerle;
1) 14.07.2004 tarih ve 5225 sayılı Kanunun 11 inci maddesinin ikinci fıkrasında “Bakanlık denetim elemanlarının görev,
yetki ve sorumlulukları ile çalışma usul ve esasları” ibaresine yer verilmesi, Anayasanın 11 inci ve 128 inci maddelerine aykırı olduğu için bu ibarenin iptaline,
2) 14.07.2004 tarih ve 5225 sayılı Kanunun 12 nci maddesinin birinci fıkrasındaki “ve bu Kanunun uygulanmasına ilişkin düzenleyici işlemlere” ibaresi,
Anayasanın 11 inci ve 38 inci maddelerine aykırı olduğu için iptaline,
3) 14.07.2004 tarih ve 5225 sayılı Kanunun 12 nci maddesinin birinci fıkrasının (a) bendi, Anayasanın 2 nci, 11 inci ve 40 ıncı maddelerine aykırı olduğu için iptaline,
4) 14.07.2004 tarih ve 5225 sayılı Kanunun 12 nci maddesinin birinci fıkrasının (b) bendinin (1) numaralı alt bendindeki “Uyarma cezasına rağmen,
gerekli düzeltmenin yapılmaması veya ilk cezanın tebliğinden itibaren bir yıl içerisinde yeni uyarma cezasını gerektiren fiil veya fiillerin tespiti ile” cümlesi,
Anayasanın 2 nci, 11 inci ve 40 ıncı maddelerine aykırı olduğu için iptaline,
5) 14.07.2004 tarih ve 5225 sayılı Kanunun 12 nci maddesinin birinci fıkrasının (c) bendi,
Anayasanın 2 nci, 11 inci ve 40 ıncı maddelerine aykırı olduğu için iptaline,
ve uygulanmaları halinde giderilmesi olanaksız zarar ve durumlar doğacağı için,
iptal davası sonuçlanıncaya kadar yürürlüklerinin durdurulmasına karar verilmesine ilişkin istemimizi saygı ile arz ederiz.”
5225S.Kültür Yatırımları ve Girişimlerini Teşvik Kanunu Anayasa MK.
II – YASA METİNLERİ
A – İptali İstenen Yasa Kuralları
14.7.2004 günlü, 5225 sayılı Kültür Yatırımları ve Girişimlerini Teşvik Kanunu’nun, iptali istenen kuralları da içeren 11. ve 12. maddeleri şöyledir:
1- “MADDE 11.- Belgeli yatırım veya girişimleri,
bunların belgeye esas olan niteliklerini, bu niteliklerini koruyup korumadıklarını denetleme;
bulunduğu yerin kültürel gereksinimlerini dikkate alarak kültür merkezlerini sınıflandırma ve belgelendirmeye esas asgarî bölümleri ile diğer bölümleri arasında farklı oranlar belirleme yetkisi münhasıran Bakanlığa aittir.
Bakanlığın gerek görmesi halinde belgelendirme, denetleme ve sınıflandırmaya esas oluşturacak tespitler,
Bakanlıkça yetkili kılınacak gerçek veya tüzel kişilere de yaptırılabilir. Ancak, karar alma ve uygulama yetkisi Bakanlığa aittir.
Bu kişilerin nitelikleri, seçilme usulleri, görev, yetki ve sorumlulukları, çalışma ile tespite yönelik usul ve esaslar;
Bakanlık denetim elemanlarının görev, yetki ve sorumlulukları ile çalışma usul ve esasları Bakanlıkça çıkarılacak yönetmeliklerle belirlenir.”
2- “MADDE 12.- Bu Kanuna ve bu Kanunun uygulanmasına ilişkin düzenleyici işlemlere aykırı hareket edenlere diğer mevzuattaki ceza hükümleri saklı kalmak kaydıyla aşağıdaki bentlerde belirtilen uyarma, para ve belge iptali cezaları uygulanır.
a) Uyarma cezası, kültür yatırımı veya girişimlerinin yönetim veya işletilmelerinde görülecek kusur, aksaklık ve eksiklikler için, belge sahibine denetim elemanlarının tespitleri doğrultusunda Bakanlıkça verilir.
b) Belge sahibine, yatırım veya girişimin nitelikleri veya nicelikleri dikkate alınarak, aşağıda belirtilen durumlarda ve miktarlar arasında;
Uyarma cezasına rağmen, gerekli düzeltmenin yapılmaması veya ilk cezanın tebliğinden itibaren bir yıl içerisinde yeni uyarma cezasını gerektiren fiil veya fiillerin tespiti ile
bu Kanunda belirtilen veya Bakanlıkça istenilen bilgi veya belgelerin süresi içerisinde verilmemesi veya yanıltıcı bilgi veya belge verilmesi hallerinde birmilyar lira,
Bakanlığa bilgi verilmeksizin, girişim belgeli tesisin tamamının veya kültür merkezlerinde kültürel faaliyetlerin yürütüldüğü belgelendirmeye esas bölümlerin,
bir yıl içinde aralıksız olarak doksan günden fazla süreyle kapalı tutulması halindebirmilyarlira,
Yazı, reklâm, afiş, broşür ve benzeri araçlarla Bakanlığın veya üçüncü kişilerin yanıltılması veya yanıltıcı unvan kullanılması veya taahhüt edilen hizmetin verilmemesi veya eksik verilmesi halinde özel hükümler saklı kalmak kaydıylaikimilyarlira,
Belgeli tesiste bulunanların can veya mal güvenliğinin sağlanmasında,
belge sahibi veya tesis sahibi veya sorumlusu veya personelin kusuru veya ihmaliyle işletmede suç işlendiğinin tespiti halinde,
özel hükümler saklı kalmak kaydıylaikimilyarlira,
Bu Kanun ve ilgili mevzuatta yer alan diğer teşvik unsurlarından yararlanan belge sahiplerinin teşvik unsurlarını,
amacı dışında kullanmaları halindeikimilyarlira,
Genel sağlık açısından tesisin vasıflarını önemli ölçüde yitirmiş olduğunun tespiti halindeikimilyarlira,
Belgeli yatırım veya girişimin belgelendirmeye esas vasıflarını yitirmiş olduğunun tespiti halindeikimilyarlira,
Bakanlıktan tahsisli yatırım veya girişimin, tahsis koşulları saklı kalmak kaydıyla, izinsiz olarak tümünün veya bir kısmının devredilmesi, kiraya verilmesi,
şirket ana sözleşmesinin, ortaklık statüsünün veya yapısının, değiştirilmesi hallerindeikimilyarlira,
Para cezası uygulanır.
Para cezaları; ilk para cezasının tebliğinden itibaren bir yıl içinde ikinci kez para cezası gerektiren hallerde,
uygulanmış olan birinci para cezası ile ikinci para cezası toplamına esas teşkil eden tutar kadar,
üçüncü kez para cezasını gerektiren hallerde ise, uygulanmış olan birinci ve ikinci para cezaları ile üçüncü para cezasının toplamı kadar verilir.
Bu maddedeki para cezalarının uygulanmasına dair, denetim elemanları tarafından düzenlenen ceza tutanağı,
yedi gün içinde ödenmek üzere, Bakanlıkça ilgili yatırımcı veya girişimciye tebliğ edilir. Bu süre içinde ödenmeyen para cezası,
6183 sayılı Amme Alacaklarının Tahsil Usulü Hakkında Kanuna göre Maliye Bakanlığınca tahsil edilir.
Bu bendin (5) numaralı alt bendi uyarınca para cezası verilmesi, 213 sayılı Vergi Usul Kanunu hükümlerine göre tarhiyat yapılmasına engel teşkil etmez.
Dava açılması para cezasının tahsilini durdurmaz. Bu bentte yer alan para cezalarının tutarı her yıl Maliye Bakanlığınca ilân edilen yeniden değerleme oranında artırılır.
Bakanlar Kurulu bu bentte yer alan para cezalarını iki katına kadar artırmaya veya yarısına kadar indirmeye,
yatırım veya girişimin nitelik veya niceliklerine göre bu sınırlar arasında farklı oranlar tespit etmeye yetkilidir. Bu bendin uygulanmasına ilişkin usul ve esaslar Bakanlıkça çıkarılacak yönetmelikle düzenlenir.
c) Kültür yatırımı veya kültür girişimi belgesi;
İlk para cezasının tebliğinden itibaren bir yıl içinde dördüncü kez para cezasını gerektiren bir durumun tespiti,
Belgeli tesisin faaliyetine son verilmesi,
Bu maddenin (b) bendinin (4) numaralı alt bendindeki şartların gerçekleşmesi ve tesisin açık kalmasının kamu güvenliği açısından sakınca yaratması,
Tesisin açık kalmasının veya girişimin sürdürülmesinin kültür varlıkları veya kültürel değerler açısından sakınca yaratması,
Bu maddenin (b) bendinin (6) ve (7) numaralı alt bentlerindeki durumlardan birinin gerçekleşmesi sonrasında eksikliğin iki ay içerisinde giderilmemesi,
Hallerinde Bakanlıkça iptal edilir.
Para cezalarına karşı yedi gün içinde Bakanlığa itiraz edilebilir. Bakanlık, itiraz üzerine en geç bir ay içinde denetim elemanlarınca verilen para cezalarını, aynen veya değiştirerek kabul edebilir veya kaldırabilir.”
B – Dayanılan Anayasa Kuralları
Dava konusu kuralların, Anayasa’nın 2., 11., 38., 40. ve 128. maddelerine aykırılığı ileri sürülmüştür.
III – İLK İNCELEME
Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü’nün 8. maddesi gereğince, Haşim KILIÇ, Sacit ADALI,
Fulya KANTARCIOĞLU, Ertuğrul ERSOY, Tülay TUĞCU, Ahmet AKYALÇIN, Mehmet ERTEN,
Cafer ŞAT, Fazıl SAĞLAM, A. Necmi ÖZLER ve Serdar ÖZGÜLDÜR’ün katılmalarıyla 15.9.2004 gününde yapılan ilk inceleme toplantısında,
dosyada eksiklik bulunmadığından işin esasının incelenmesine, yürürlüğü durdurma isteminin bu konudaki raporun hazırlanmasından sonra karara bağlanmasına oybirliğiyle karar verilmiştir.
5225S.Kültür Yatırımları ve Girişimlerini Teşvik Kanunu Anayasa MK.
IV – ESASIN İNCELENMESİ
Dava dilekçesi ve ekleri, işin esasına ilişkin rapor, iptali istenen yasa kuralları, dayanılan Anayasa kuralları ve bunların gerekçeleri ile diğer yasama belgeleri okunup incelendikten sonra gereği görüşülüp düşünüldü:
A – 5225 sayılı Yasa’nın 11. Maddesinin İkinci Fıkrasında Yer Alan “… Bakanlık denetim elemanlarının görev, yetki ve sorumlulukları ile çalışma usul ve esasları …” İbaresinin İncelenmesi
Dava dilekçesinde, 5225 sayılı Yasa’nın 11. maddesinin ikinci fıkrasında yer alan “… Bakanlık denetim elemanlarının görev, yetki ve sorumlulukları ile çalışma usul ve esasları …” ibaresinin,
Anayasa’nın 128. maddesinin yasayla düzenlenmesini zorunlu kıldığı “memurların ve diğer kamu görevlilerinin görev ve yetkileri,
hakları ve yükümlülükleri ve diğer özlük işleri …” kapsamında olduğu, Anayasa’da yasayla düzenlenmesi açıkça belirtilen alanların yönetmelikle düzenlenmesi olanaksız bulunduğundan, iptali istenen ibarenin Anayasa’nın 128. maddesine aykırılık oluşturduğu,
bir yasa kuralının Anayasa’nın herhangi bir kuralına aykırılığının tespitinin, onun kendiliğinden Anayasa’nın 11. maddesine de aykırılığı sonucunu doğuracağı,
bu nedenle dava konusu ibarenin Anayasa’nın 11. ve 128. maddelerine aykırı olduğu ileri sürülmüştür.
5225 sayılı Yasa’nın 11. maddesinin birinci fıkrasında; belgeli yatırım veya girişimleri,
bunların belgeye esas olan niteliklerini, bu niteliklerini koruyup korumadıklarını denetleme,
bulunduğu yerin kültürel gereksinimlerini dikkate alarak kültür merkezlerini sınıflandırma ve belgelendirmeye esas asgari bölümleri ile diğer bölümleri arasında farklı oranlar belirleme yetkisinin münhasıran Bakanlığa ait olduğu,
ikinci fıkrasında da; Bakanlığın gerek görmesi halinde belgelendirme, denetleme ve sınıflandırmaya esas oluşturacak tespitlerin,
Bakanlıkça yetkili kılınacak gerçek veya tüzelkişilere de yaptırılabileceği, ancak karar alma ve uygulama yetkisinin Bakanlığa ait olduğu,
bu kişilerin nitelikleri, seçilme usulleri, görev, yetki ve sorumlulukları, çalışma ve tespite yönelik usul ve esasları,
Bakanlık denetim elemanlarının görev, yetki ve sorumlulukları ile çalışma usul ve esaslarının Bakanlıkça çıkarılacak yönetmeliklerle belirleneceği öngörülmüştür.
Anayasa’nın 128. maddesinde, “Devletin, kamu iktisadî teşebbüsleri ve diğer kamu tüzelkişilerinin genel idare esaslarına göre yürütmekle yükümlü oldukları kamu hizmetlerinin gerektirdiği aslî ve sürekli görevler, memurlar ve diğer kamu görevlileri eliyle görülür.
Memurların ve diğer kamu görevlilerinin nitelikleri, atanmaları, görev ve yetkileri, hakları ve yükümlülükleri, aylık ve ödenekleri ve diğer özlük işleri kanunla düzenlenir.
Üst kademe yöneticilerinin yetiştirilme usul ve esasları, kanunla özel olarak düzenlenir.” denilmektedir.
İptali istenen ibarede yer alan Bakanlık denetim elemanlarının, 5225 sayılı Yasa gereğince yapacakları denetimlerin,
Devletin, genel idare esaslarına göre yürütmekle yükümlü olduğu kamu hizmetlerinin gerektirdiği asli ve sürekli görevlerden olması nedeniyle ancak memurlar ve diğer kamu görevlileri eliyle yerine getirileceği ve Bakanlık denetim elemanlarının da bu kapsamda bulunduğu açıktır.
Bu durumda, 5225 sayılı Yasa’nın 11. maddesinin ikinci fıkrasında yeralan Bakanlık denetim elemanlarının, görev, yetki ve sorumlulukları ile çalışma usul ve esaslarının yasa ile düzenlenmesi gerekirken,
bu hususların Bakanlıkça çıkarılacak yönetmeliklerle belirleneceğinin öngörülmesi, Anayasa’nın 128. maddesinin ikinci fıkrasına aykırıdır. Kuralın iptali gerekir.
Haşim KILIÇ bu görüşe katılmamıştır.
B – 5225 Sayılı Yasa’nın 12. Maddesinin Birinci Fıkrasının, İlk Tümcesinde Yer Alan “… ve bu Kanunun uygulanmasına ilişkin düzenleyici işlemlere …” İbaresinin İncelenmesi
Dava dilekçesinde, 5225 sayılı Yasa’nın 12. maddesinin birinci fıkrasının ilk tümcesinde “… ve bu Kanunun uygulanmasına ilişkin düzenleyici işlemlere aykırı hareket edenlere diğer mevzuattaki ceza hükümleri saklı kalmak kaydıyla aşağıdaki bentlerde belirtilen uyarma,
para ve belge iptali cezaları uygulanır” denilmek suretiyle, idarenin düzenleyici işlemleriyle suç ve ceza konulduğu, böyle bir düzenlemenin,
Anayasa’nın 38. maddesinde belirtilen “kanunsuz suç ve ceza olmaz” ilkesine aykırılık oluşturduğu, suç ve cezanın Meclisin çıkardığı bir kanunla tespit edilmesinin,
modern ceza hukukunun en önemli özelliği olduğu, öte yandan, bir yasa kuralının Anayasa’nın herhangi bir kuralına aykırılığının tespitinin,
onun Anayasa’nın 11. maddesine de aykırılığı sonucunu doğuracağı, bu nedenle anılan ibarenin, Anayasa’nın 11. ve 38. maddelerine aykırı olduğu ileri sürülmüştür.
5225 sayılı Yasa’nın 12. maddesinin ilk fıkrasında; “Bu Kanuna ve bu Kanunun uygulanmasına ilişkin düzenleyici işlemlere aykırı hareket edenlere diğer mevzuattaki ceza hükümleri saklı kalmak kaydıyla aşağıdaki bentlerde belirtilen uyarma,
para ve belge iptali cezaları uygulanır” denilmekte, bu cezaları gerektirecek eylemler ile bunlara uygulanacak cezanın tür ve miktarı da maddede ayrıca belirtilmektedir.
Anayasa’nın 38. maddesinin birinci fıkrasında; “Kimse, işlendiği zaman yürürlükte bulunan kanunun suç saymadığı bir fiilden dolayı cezalandırılamaz;
kimseye suçu işlediği zaman kanunda o suç için konulmuş olan cezadan daha ağır bir ceza verilemez” denilmiş,
bu maddeye koşut olarak Türk Ceza Kanunu’nun 1. maddesinde de, Yasa’nın açıkça suç saymadığı bir fiil için kimseye ceza verilemeyeceği,
Yasa’da yazılı cezalardan başka bir ceza ile de kimsenin cezalandırılamayacağı belirtilerek kanunsuz suç ve ceza olmaz ilkesi somutlaştırılmıştır.
Kişinin, suç sayılan eylemleri ve bunların cezalarını önceden bilmesinin temel hak ve özgürlüklerinin de güvencesi olduğu kuşkusuzdur.
5225 sayılı Yasa’nın 12. maddesinde, yaptırım uygulanmasını gerektiren eylemler ile bunlara ilişkin cezaların tür ve miktarı açıkça belirtilerek suç ve cezanın yasayla düzenlenmesi gereği yerine getirilmiştir.
Maddenin birinci fıkrasının birinci tümcesinde yer alan ve iptali istenen “… ve bu Kanunun uygulanmasına ilişkin düzenleyici işlemlere …” ibaresi ile,
idareye, suç ve ceza oluşturma yetkisi verilmemiştir. İdareye düzenlemesi için bırakılan husus, Yasa’da sayılan uyarma, para ve belge iptali cezalarının uygulanmasına ilişkin usul ve esasların belirlenmesidir.
Yasakoyucu tarafından suç oluşturan eylemin ve suçun unsurlarının saptanmasından, cezasının da yasada açıkça belirlenmesinden sonra uygulamaya yönelik olarak,
uzmanlık ve yönetim tekniğine ilişkin ayrıntıların belirlenebilmesi için yürütme organına yetki verilmesi, düzenleyici işlemlerle suç ve ceza oluşturma anlamına gelmeyeceğinden suç ve cezada yasallık ilkesine aykırılık oluşturmaz.
Açıklanan nedenlerle, 5225 sayılı Yasa’nın 12. maddesinin birinci fıkrasının birinci tümcesinde yer alan “… ve bu Kanunun uygulanmasına ilişkin düzenleyici işlemlere …” ibaresi, Anayasa’nın 11. ve 38. maddelerine aykırı değildir. İptal isteminin reddi gerekir.
Mehmet ERTEN ve Fazıl SAĞLAM bu görüşe katılmamışlardır.
C – 5225 Sayılı Yasa’nın 12. Maddesinin Birinci Fıkrasının; (a) Bendinin, (b) Bendinin (1) Numaralı Alt Bendinin “Uyarma cezasına rağmen,
gerekli düzeltmenin yapılmaması veya ilk cezanın tebliğinden itibaren bir yıl içerisinde yeni uyarma cezasını gerektiren fiil veya fiillerin tespiti ile …” Bölümünün ve (c) Bendinin İncelenmesi
Dava dilekçesinde, 5225 sayılı Yasa’nın 12. maddesinin birinci fıkrasının; (a) bendinde, kültür yatırımı veya girişimlerinin yönetim veya işletilmelerinde görülecek kusur,
aksaklık ve eksiklikler için, belge sahibine denetim elemanlarının tespitleri doğrultusunda Bakanlıkça uyarma cezası verilmesinin öngörüldüğü, ancak idarenin sözkonusu müeyyide ve işlemlerine karşı başvurulacak kanun yolu ve süresinin açıklanmadığı,
Devletin hiçbir şekilde kanun yolunu ve süresini göstermediği işlemleri tesis edemeyeceği,
bu tür düzenlemenin, Anayasa’nın 40. maddesinin ikinci fıkrasına ve Anayasa’nın 2. maddesinde belirtilen hukuk devletinin en önemli ögelerinden olan “belirlilik” ilkesine de aykırı olacağı,
bu nedenlerle anılan bendin Anayasa’nın 2., 11. ve 40. maddelerine aykırı olduğu, (b) bendinin (1) numaralı alt bendinde,
uyarma cezasına rağmen, gerekli düzeltmenin yapılmaması veya ilk cezanın tebliğinden itibaren bir yıl içerisinde yeni uyarma cezasını gerektiren fiil veya fiillerin tespiti halinde bir milyar lira para cezası verilmesi gerektiğinin belirtildiği,
buradaki para cezası uyarma cezası ile ilgili olduğundan, bu cezanın da aynı gerekçeyle Anayasa’ya aykırı olduğu, (c) bendinde de,
kültür yatırımı veya girişimi belgelerinin Bakanlıkça iptal edileceği hallerin sayıldığı, ancak idarenin belge iptali cezasına karşı başvurulacak kanun yolu ve süresinin açıklanmadığı,
öte yandan bir yasa kuralının Anayasa’nın herhangi bir kuralına aykırılığının tespitinin, onun kendiliğinden Anayasa’nın 11. maddesine de aykırılığı sonucunu doğuracağı,
bu nedenlerle anılan bendin de Anayasa’nın 2., 11. ve 40. maddelerine aykırı olduğu ileri sürülmüştür.
5225 sayılı Yasa’nın 12. maddesinin birinci fıkrasının (a) bendinde; uyarma cezasının, kültür yatırımı veya girişimlerinin yönetim veya işletilmelerinde görülecek kusur,
aksaklık ve eksiklikler için, belge sahibine denetim elemanlarının tespitleri doğrultusunda Bakanlıkça verileceği, (b) bendinin (1) numaralı alt bendinde;
uyarma cezasına rağmen, gerekli düzeltmenin yapılmaması veya ilk cezanın tebliğinden itibaren bir yıl içerisinde yeni uyarma cezasını gerektiren fiil veya fiillerin tespiti … halinde bir milyar lira para cezası uygulanacağı belirtilmekte ve (c) bendinde de;
kültür yatırımı veya kültür girişimi belgelerinin iptal edileceği haller sayılmaktadır.
Anayasa’nın 40. maddesinin 3.10.2001 günlü 4709 sayılı Yasa ile eklenen ikinci fıkrasında; “Devlet, işlemlerinde, ilgili kişilerin hangi kanun yolları ve mercilere başvuracağını ve sürelerini belirtmek zorundadır”;
125. maddesinde de, “İdarenin her türlü eylem ve işlemlerine karşı yargı yolu açıktır”denilmektedir.
2575 sayılı Danıştay Kanunu’nda Danıştay’ın görevleri, 2576 sayılı Bölge İdare Mahkemeleri, İdare Mahkemeleri ve Vergi Mahkemelerinin Kuruluşu ve Görevleri Hakkında Kanun’da da idare mahkemelerinin görevleri belirtilmiştir.
2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu’nun 2. maddesinin birinci fıkrasının (a) bendinde;
idari işlemler hakkında yetki, şekil, sebep, konu ve maksat yönlerinden biri ile hukuka aykırı olduklarından dolayı iptalleri için menfaatleri ihlal edilenler tarafından açılan iptal davaları ve (b) bendinde de;
idari eylem ve işlemlerden dolayı kişisel hakları doğrudan muhtel olanlar tarafından açılan tam yargı davaları, idari dava türleri arasında sayılmıştır.
5225 sayılı Yasa’nın iptali istenen kurallarında öngörülen uyarma, para ve belge iptali cezaları, idari yaptırımlardır.
İdarenin kamu hukuku alanında, kamu gücünü kullanarak tek taraflı tesis ettiği ve doğrudan uygulanabilir nitelikte olan bu yaptırımların idari işlem kapsamında olduğu açıktır.
Özel kanunlarda aksi yönde bir kural bulunmaması halinde idari yaptırımlara karşı ilgililerin belirtilen düzenlemeler uyarınca idari yargı yoluna başvurabilecekleri kuşkusuzdur.
Bu bağlamda, 5225 sayılı Kanun’da iptali istenen kurallar yönünden başvurulacak kanun yolu ve süresinin özel olarak öngörülmemiş olması,
Anayasa’nın 40. maddesine aykırılık oluşturmaz. Kaldı ki, 40. maddenin ikinci fıkrasıyla Devlet’e verilen görev,
somut olaylarda ilgili kişiler hakkında tesis edilen işlemlere karşı başvurulacak kanun yolları ve merciler ile sürelerin belirtilmesi zorunluluğu olup, bu hususlara ilişkin olarak her yasada özel bir düzenleme yapma yükümlülüğü içermemektedir.
Açıklanan nedenlerle, iptali istenen kurallar Anayasa’nın 2., 11. ve 40. maddelerine aykırı değildir. İptal isteminin reddi gerekir.
V – YÜRÜRLÜĞÜN DURDURULMASI İSTEMİ
14.7.2004 günlü, 5225 sayılı Kültür Yatırımları ve Girişimlerini Teşvik Kanunu’nun:
A- 11. maddesinin ikinci fıkrasında yer alan “… Bakanlık denetim elemanlarının görev, yetki ve sorumlulukları ile çalışma usul ve esasları…” ibaresi, 8.12.2004 günlü, E. 2004/84, K. 2004/124 sayılı kararla iptal edildiğinden,
bu ibarenin, uygulanmasından doğacak sonradan giderilmesi güç veya olanaksız durum ve zararların önlenmesi ve iptal kararının sonuçsuz kalmaması için kararın Resmî Gazete’de yayımlanacağı güne kadar YÜRÜRLÜĞÜNÜN DURDURULMASINA,
B- 12. maddesinin birinci fıkrasının;
1- İlk tümcesinde yer alan “… ve bu Kanunun uygulanmasına ilişkin düzenleyici işlemlere…” ibaresine,
2- (a) bendine,
3- (b) bendinin (1) numaralı alt bendinin, “Uyarma cezasına rağmen, gerekli düzeltmenin yapılmaması veya ilk cezanın tebliğinden itibaren bir yıl içerisinde yeni uyarma cezasını gerektiren fiil veya fiillerin tespiti ile …” bölümüne,
4- (c) bendine,
yönelik iptal istemleri, 8.12.2004 günlü, E. 2004/84, K. 2004/124 sayılı kararla reddedildiğinden, bu kurallara ilişkin YÜRÜRLÜĞÜN DURDURULMASI İSTEMİNİN REDDİNE, 8.12.2004 gününde oybirliğiyle karar verilmiş ve bu karar 14.12.2004 günlü, 25670 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanmıştır.
VI – SONUÇ
14.7.2004 günlü, 5225 sayılı “Kültür Yatırımları ve Girişimlerini Teşvik Kanunu”nun:
A- 11. maddesinin ikinci fıkrasında yer alan “… Bakanlık denetim elemanlarının görev, yetki ve sorumlulukları ile çalışma usul ve esasları …” ibaresinin Anayasa’ya aykırı olduğuna ve İPTALİNE, HaşimKILIÇ’ın karşıoyu ve OYÇOKLUĞUYLA,
B- 12. maddesinin birinci fıkrasının;
1- İlk tümcesinde yer alan “… ve bu Kanunun uygulanmasına ilişkin düzenleyici işlemlere …” ibaresinin Anayasa’ya aykırı olmadığına ve iptal isteminin REDDİNE, Mehmet ERTEN ile Fazıl SAĞLAM’ınkarşıoyları ve OYÇOKLUĞUYLA,
2- (a) bendinin Anayasa’ya aykırı olmadığına ve iptal isteminin REDDİNE, OYBİRLİĞİYLE,
3- (b) bendinin (1) numaralı alt bendinin “Uyarma cezasına rağmen, gerekli düzeltmenin yapılmaması veya ilk cezanın tebliğinden itibaren bir yıl içerisinde yeni uyarma cezasını gerektiren fiil veya fiillerin tespiti ile …” bölümünün Anayasa’ya aykırı olmadığına ve iptal isteminin REDDİNE, OYBİRLİĞİYLE,
4- (c) bendinin Anayasa’ya aykırı olmadığına ve iptal isteminin REDDİNE, OYBİRLİĞİYLE,
8.12.2004 gününde karar verildi.
Esas Sayısı : 2004/84
Karar Sayısı : 2004/124
KARŞI OY
Dava dilekçesinde, 14.7.2004 günlü, 5225 sayılı Kültür Yatırımları ve Girişimlerini Teşvik Kanunu’nun 12. maddesinin birinci fıkrasının ilk cümlesinde yer alan “…ve bu Kanunun uygulanmasına ilişkin düzenleyici işlemlere…” tarzındaki ibare ile idareye suç belirleme yetkisinin tanındığı ileri sürülerek iptali istenilmektedir.
İptali istenen ibarenin de yer aldığı 12. maddede “Bu Kanuna ve bu Kanunun uygulanmasına ilişkin düzenleyici işlemlere aykırı hareket edenlere diğer mevzuattaki ceza hükümleri saklı kalmak kaydıyla aşağıdaki bentlerde belirtilen uyarma,
para ve belge iptali cezaları uygulanır.” denilmektedir.
Buna göre, anılan Kanun’un uygulanmasına ilişkin Bakanlıkça çıkartılan yönetmelik, karar, sirküler gibi düzenleyici idari işlemlere aykırı davranma, yasada öngörülen uyarma, para ve belge iptali cezalarının uygulanmasını gerektirmektedir.
Bu durumda suçun oluşumu için zorunlu olan kanunilik unsurunun idarece gerçekleştirilen düzenleyici işlemlerde aranması gerekecektir.
Böylece, Kanun’un uygulanmasına ilişkin idarece belirlenen düzenleyici işlemler ile suç ihdası mümkün hale getirilmiş olmaktadır.
Anayasa’nın 38. maddesinde yer alan “kimse, işlendiği zaman yürürlükte bulunan kanunun suç saymadığı bir fiilden dolayı cezalandırılamaz” hükmü ile “suçta kanunilik”, “ceza ve ceza yerine geçen güvenlik tedbirleri ancak kanunla konulur” hükmü ile de “cezada kanunilik” ilkeleri getirilmiştir.
“Suç ve cezada kanunilik” ilkesi, aynı zamanda hukukun genel ilkeleri arasında yer almaktadır.
Öyle ki, insan haklarına ilişkin uluslararası sözleşmelerinde bu ilkeye olağanüstü yönetim usulleri altında dahi dokunulması mümkün olmayan çekirdek alanın güvence kapsamında yer verilmektedir.
Suçta ve cezada kanunilik ilkesi, her şeyden önce Anayasa’nın yasaklayıcı ve buyurucu kurallarına aykırı olmamak koşuluyla bu konuda gerekli düzenlemeleri yapma yetkisinin yalnızca kanun koyucuya ait olmasını zorunlu kılmaktadır.
Öte yandan, Anayasa’nın 7. ve 87. maddeleri de, yasama yetkisinin Türkiye Büyük Millet Meclisi’ne ait olduğunu ve devredilemeyeceğini öngörmektedir.
Buna göre, idarenin suç oluşturacak tarzda düzenleme yapmasına olanak bulunmamaktadır.
Oysa, getirilen kural ile ister Kanun’un isterse Kanun’da yer alan suçların uygulanmalarına yönelik olsun,
düzenleyici işlemlere aykırı davranmanın suç olacağı kabul edilmekle, yasama organının münhasır yetki alanı içinde bulunan suç ve cezaya ilişkin düzenlemelerin idarece yapılmasına da olanak tanınmaktadır.
Böyle bir düzenleme suçta ve cezada kanunilik ilkesine ve dolayısıyla Anayasa’nın 38. maddesine aykırıdır.
Yasanın uygulanmasına yönelik olarak uzmanlık ve yönetim tekniğine ilişkin ayrıntıların idarece düzenlenmesi, genelde yasama yetkisinin devri anlamına gelmese de,
bu tür düzenlemelere aykırılığı suçun unsuru olarak belirlemek, suçta ve cezada kanunilik ilkesinin öngördüğü güvenceyi sağlamaya yeterli değildir.
Açıklanan nedenlerle “…ve bu Kanunun uygulanmasına ilişkin düzenleyici işlemlere…” ibaresinin iptal edilmesi gerektiğinden, reddine ilişkin çoğunluk kararına katılmıyoruz.
